Brasil: dos modelos de educación, dos modelos de sociedad

Lo que está en disputa actualmente en Brasil, se pone en evidencia de forma clara en el campo educativo. En algunos días se sabrá quién gobernará el país durante los próximos cuatro años. La expectativa es enorme y, a pocas horas del segundo turno electoral, el resultado es aún incierto. Los dos candidatos cargan sobre sus espaldas, además de un inventario de promesas, la herencia de los gobiernos que sus partidos administraron. Dilma Rousseff, doce años de gestión liderada por el Partido de los Trabajadores (PT). Aécio Neves, ocho años de gobierno del Partido de la Socialdemocracia Brasileña (PSDB), bajo la presidencia de Fernando Henrique Cardoso, entre 1994 y 2002.

El resultado electoral es, al menos por ahora, un enigma. Lo que harán con la educación, no.

Los últimos veinte años de historia política brasileña han sido escritos, en buena medida, por las acciones y omisiones de estos dos grandes partidos. El campo educativo no es una excepción y expresa, de forma elocuente, los dos modelos de país que ambos candidatos representan, más allá de la parafernalia discursiva que acompaña los procesos electorales.

Calidad para pocos

El gobierno de Fernando Henrique Cardoso esgrimió como una de sus principales banderas la necesidad de modernizar el sistema escolar, mejorando su calidad, volviéndolo más eficiente y reorganizándolo con una nueva ley de educación aprobada en 1996. La columna vertebral de su reforma educativa estuvo basada en un supuesto: la promoción de políticas centradas en la calidad permite generar dinámicas competitivas y correctivas a partir de las cuales todos se benefician de una progresiva mejora en los niveles de eficiencia del sistema educativo. Si una obsesión guió la gestión de Fernando Henrique Cardoso esa fue la de dotar a las instituciones escolares de mejores niveles de calidad, volviéndolas más competitivas, estimulando a los mejores y suponiendo que, mediante este mecanismo, los de abajo, los “peores”, los de menor desempeño y precarios resultados, se volverían más eficientes. La suposición es que lo harían por contagio o por escarmiento.

No se trataba, por lo tanto, de discutir el aumento del presupuesto educativo ni, mucho menos, los salarios docentes, sino de usarlos de forma más efectiva y, en el caso magisterial, de manera más productiva. El problema no era cuánto se gastaba en educación, sino cómo. De hecho, tanto la inversión pública como los salarios del profesorado no aumentaron o, en algunos casos, sufrieron un efecto regresivo. Más de 10.000 cargos docentes se perdieron en las universidades públicas brasileñas en ocho años de gestión.

Las tasas de matriculas en la educación primaria e infantil tuvieron un crecimiento sostenido durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, aunque la educación superior sufrió un profundo deterioro: el crecimiento de la universidad pública fue casi nulo (tanto en términos de inversión como de matrícula), en un marco de promoción y estímulo a la creación de universidades privadas. Durante su último mandato, entre 1999 y 2002, fueron creadas 533 nuevas universidades privadas: 2,5 por semana. El último año fue especialmente productivo: fueron creadas 234 nuevas universidades privadas. En otras palabras, cada jornada de trabajo del Ministerio de Educación en el año 2002, concluyó con una nueva universidad privada creada en Brasil.

Nº de universidades privadas durante el gobierno Fernando Henrique Cardoso

• 1999 – 909
• 2000 – 1004 (95 nuevas universidades privadas)
• 2001 – 1208 (204 nuevas universidades privadas)
• 2002 – 1442 (234 nuevas universidades privadas)
• Total en 4 años = 533 nuevas universidades privadas

Las universidades públicas existentes oscilaron en el período de 192 (en 1999), 176 (en el 2000), 183 (en el 2001) y 195 (en el 2002). Tres nuevas universidades públicas y 533 nuevas universidades privadas es el saldo del último mandato presidencial del PSDB. Al comienzo del segundo gobierno de Fernando Henrique Cardoso, en 1999, 47% del total de docentes universitarios trabajaban en la universidad pública y 53% en la universidad privada. En el año 2002, al concluir su gestión presidencial, la universidad pública concentraba 38% de los docentes y la privada 62%.

El PSDB es un partido neoliberal y así fueron sus gobiernos. De tal forma, confía en que la competencia posee un efecto demostrativo cuya ecuación, “más para los mejores, menos para los peores”, produce el pedagógico efecto de estimular el crecimiento del sistema. Sin embargo, el resultado de los ocho años de gestión que anteceden al candidato Aecio Neves, no se caracterizaron por un florecimiento cualitativo de la educación brasileña, sino por un deterioro progresivo de la escuela pública y por un sistemático menoscabo del derecho a la educación de gran parte de la población, particularmente, los más pobres. En un contexto de privatizaciones y reducción de derechos sociales, la educación pagó el alto costo de estar bajo la sospecha a la que fueron sometidas las instituciones públicas. Se suponía que ganarían todos. Ganaron pocos, los de siempre. Brasil se volvió más pobre, más desigual, más injusto, menos democrático. Su sistema educativo, también.

Igualdad y ampliación de oportunidades

Si la calidad y la competencia obsesionan al partido de Aécio Neves, la igualdad y el aumento de las oportunidades para los más pobres son la obsesión del partido de Dilma Rousseff.

Sería injusto afirmar que al candidato mineiro no le preocupan los pobres. Claro que sí, sólo que cree que la pobreza disminuye cuando aumenta la riqueza. Una tendencia que, por cierto, nunca mostró su eficacia, pero que resulta convincente y se justifica bajo el postulado de que si apostamos a los de arriba, se beneficiarán los de bajo.

Los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff no parecen haber creído en este argumento, sino más bien en la centralidad que el Estado debe tener para orientar una política pública de educación que asuma su compromiso indelegable con los excluidos. Así, su reforma educativa puede ser resumida en un conjunto de programas y acciones que buscaron, con gran eficacia e impacto, disminuir las injusticias y las inequidades del sistema escolar, abriendo oportunidades a aquellos a los cuales, las élites brasileñas, no les habían ofrecido otra cosa que su desprecio.

La política educativa del PT llevó a cabo este objetivo con una original combinación de pragmatismo y preocupación con los resultados efectivos de sus programas medidos en términos de justicia social y aumento de la equidad. Nada de lo que sirviera para ampliar las oportunidades educativas de los más pobres fue dejado de lado por algún argumento o impugnación ideológica. Así las cosas, la política educativa de los últimos doce años constituye un inmenso catálogo de iniciativas destinadas a generar más y mejores condiciones para el ejercicio efectivo del derecho a la educación en la sociedad brasileña. Su resultado fue una elocuente democratización del sistema escolar y la definición de la igualdad y la justicia social como ejes estructurantes del campo educativo; una cuestión que el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso había desconsiderado como resquicio de un populismo que Brasil debía abandonar y olvidar.

En los gobiernos del PT, las tasas de matrícula crecieron, continuando la tendencia de la década anterior, aunque mostrando algunas particularidades importantes: lo hicieron en el marco de un incremento de la inversión pública en educación, de una mejora progresiva de los salarios docentes (en parte, gracias a una ley que establece un piso salarial nacional) y de un conjunto de programas focalizados y destinados a promover una mayor igualdad en el sistema escolar.

En el 2002, el gobierno nacional del actual candidato, Aecio Neves, invertía cerca de 8 mil millones de dólares en la educación. En 2014, la inversión pública ha llegado a casi 50 mil millones de dólares (en términos reales, un aumento de más del 218%). Con la destinación de los royalties de la explotación petrolera para la inversión educativa, una demanda de la sociedad civil que fue defendida y apoyada por el gobierno del PT, se inyectarán en la educación brasileña más de 435 mil millones de dólares en los próximos 30 años. La gestión de Fernando Henrique Cardoso invertía 369 millones de dólares en la merienda escolar, la de Lula y Dilma, 1.522 millones. En el 2002, 77% de los niños y niñas de 5 y 6 años iban a la escuela, hoy, 92%. Cuando terminó el gobierno que aspira repetir la oposición, había 3,5 millones de estudiantes universitarios. Hoy, hay más que el doble: 7,2 millones.

El PSDB y el PT, separados por un abismo

Un ejemplo puede ayudar a entender las diferencias electivas entre ambos modelos. El interés por “dinamizar” y hacer más “competitivo” el sistema de educación superior, llevó al gobierno del PSDB a multiplicar exponencialmente el número de universidades privadas, lo que generó, por su propia inercia y no por una política focalizada del gobierno nacional, un aumento de la matrícula cercana al 30% en ocho años. El gobierno de Lula, en vez de seguir los clamores doctrinarios que exigían la clausura de las universidades privadas, fortaleció el sistema de evaluación de la educación superior y promovió un amplio programa de inclusión en las universidades particulares, aprovechando una legislación que exigía que las mismas deberían cumplir un fin social (casi nunca respetado) y creando un inmenso sistema de becas de ayuda y crédito para los estudiantes más pobres. La iniciativa fue denominada PROUNI, Programa Universidad para Todos. En ocho años, ingresaron a estas universidades más de un millón y medio de jóvenes de sectores populares, la mayoría de ellos, la primera generación de estudiantes universitarios de sus familias.

Los privilegios, en una sociedad dividida y excluyente como la brasileña, se ocultan y solapan con argumentos meritocráticos. Los pobres, y particularmente los jóvenes negros y negras, no llegaban a la universidad porque no pasaban las pruebas de acceso o, cuando las pasaban, no permanecían por ausencia de apoyo económico que evitara su rápida migración al mercado de trabajo. Si los pobres no entraban al sistema universitario o no concluían su enseñanza media, el problema era de ellos. En los ocho años del gobierno que promete repetir Aecio Neves, no han habido políticas nacionales destinadas a impulsar la justicia educativa como componente indisoluble de la promoción de la justicia social. Sólo algunos programas pilotos, proyectos experimentales y aspiraciones de deseo que no sólo no revirtieron las desigualdades educativas, sino más bien las ampliaron.

El problema de la escala de las políticas públicas de inclusión social no es un detalle en Brasil, un país con un territorio de dimensiones continentales y más de 200 millones de habitantes. El gobierno Lula lo entendió cuando asumió el desafíos de disminuir la pobreza y la indigencia heredada, en buena medida, por las políticas económicas y sociales de su antecesor. Más de 40 millones de brasileños y brasileñas dejaron de ser pobres en una década. No se logra esto con programas “pilotos” cuya parsimoniosa dinámica ignora las urgencias cotidianas de millones de seres humanos.

Esta pretensión de grandiosidad y este verdadero fanatismo petista por la escala democrática fue una de las grandes aspiraciones que guiaron la política educativa: más y mejor educación para todos.

De allí que, continuando el ejemplo de la educación superior, no sólo se aprovechó el inmenso equipamiento disponible en el sector privado, sino que se promovió la mayor política de creación de universidades públicas que tuvo lugar en la historia brasileña: 18 nuevas universidades federales en una década. Además, reconociendo que la discriminación educativa opera regional y espacialmente, se crearon 173 unidades de educación superior en el interior del país, particularmente, en las zonas más remotas y pobres. Se multiplicaron las becas (creciendo casi 200% para el desarrollo de estudios de posgrado en el país), mejoraron los salarios docentes, se quintuplicaron los laboratorios y se invirtió en infraestructura para la ciencia y la tecnología como nunca antes. La matricula universitaria no sólo creció sino que se tornó más diversa y plural, gracias a las políticas afirmativas, en particular la Ley de Cuotas, que permitieron incluir miles de jóvenes negros y negras, indígenas y personas con necesidades educativas especiales.

A esta altura, no me cabe duda que el lector o la lectora españoles no encontrarán ninguna semejanza entre su actual gobierno nacional y el que administró los destinos de Brasil durante los últimos años.

En efecto, una década atrás, los científicos brasileños, como hoy los españoles, salían del país en busca de mejores oportunidades de empleo y mejores condiciones para el desarrollo de sus investigaciones. Actualmente, Brasil posee el mayor programa de internacionalización de la formación universitaria promovido por un único estado en el mundo: el Programa Ciencia Sin Fronteras, que ya ha concedido buena parte de las 100 mil becas para estudios en algunas de las mejores universidades del exterior. La candidata Dilma Rousseff promete ampliar el programa a 100 mil nuevas becas en los próximos cuatro años. El ex presidente Fernando Henrique Cardoso ha criticado esta medida por considerarla parte del “discurso grandilocuente” de los gobiernos petistas.

Sea cual fuera la opinión que nos merezca el Programa Ciencia Sin Fronteras, no cabe duda que es más democrático que la creación de algunas pocas cátedras sobre Brasil en Francia y Estados Unidos, el mayor destaque de la internacionalización de la educación superior durante el período 1994-2002. Uno aspira a ampliar las oportunidades de formación superior internacional de 200 mil brasileños y brasileñas. Otro, a que no más de una veintena de grandes científicos se destaquen en el escenario internacional y a que 199.980 aspiren a ser uno de ellos.

Las antonimias entre ambos modelos se visualizan de forma clara en el campo de la educación técnica. Durante el gobierno Fernando Henrique Cardoso, la inversión pública en el sector se estancó, no hubo promoción de nuevas instituciones y, particularmente el campo de la educación profesional quedó en manos de organizaciones y asociaciones privadas, con una periférica presencia estatal. En poco más de un siglo y hasta concluir el gobierno del PSDB, en el 2002, se habían construido en Brasil 140 escuelas técnicas federales. En doce años, los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff, construyeron 422. En una década, 3 veces más instituciones que en 150 años. Nuevamente: en Brasil, la escala no es un detalle.

Al mismo tiempo, durante el último gobierno del PT se desarrolló una de las iniciativas más ambiciosas en el campo educativo, el Programa Nacional de Acceso a la Enseñanza Técnica y el Empleo (PRONATEC), con más de 7,6 millones de matrículas en más de 4 mil municipios, esto es, casi todo el país. En el próximo cuatrienio, la presidente Dilma Rousseff promete abrir más de 12 millones de matriculas en cursos técnicos medios y de formación profesional. La inversión pública en los últimos cuatro años superará los 4 mil millones de dólares en este campo.

El candidato a la presidencia Aécio Neves no ha dejado de verse en aprietos al contrastar los elocuentes resultados democráticos de estas políticas, en comparación con el magro desempeño de las promovidas por quien aspira suceder, el ex presidente Fernando Henrique Cardoso. En un artículo de balance de la política educativa de período 1994-2002, Eunice Ribeiro Durham destaca que el objetivo del gobierno nacional, en aquel momento, fue desmontar el carácter “elitista” de las escuelas técnicas federales existentes. La Prof. Durham, funcionaria de los gobiernos Collor de Mello y Fernando Henrique Cardoso, explica que la oposición de las propias escuelas a esta reforma, paralizó los cambios. No explica, sin embargo, la política de ahogo financiero a la que se vieron sometidas estas importantes escuelas durante los ocho años de gobierno del PSDB.

Como quiera que sea, los dos modelos quedan en evidencia: de un lado, una política de desmonte de las escuelas técnicas nacionales públicas; del otro, una de promoción del acceso a las mismas, de multiplicación de instituciones y de aumento geométrico de la inversión estatal en el sector. De un lado, injusticia social y más inequidad, del otro, más justicia e igualdad.

Un debate, dos modelos en disputa

Ayer, 21 de octubre, en la Fundación Getúlio Vargas, de la ciudad de Río de Janeiro, tuvo lugar un muy interesante y aleccionador debate entre el actual ministro de educación brasileño, José Henrique Paim, y Maria Helena Guimarães de Castro, en representación del partido opositor.

Debate en Río de Janeiro, entre el ministro de educación de Brasil, José Henrique Paim, y la responsable por el programa de educación del candidato Aécio Neves, Maria Helena Guimarães de Castro. (21/10/2014)

Guimarães de Castro fue presidenta del Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas (INEP) durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Se desempeñó como secretaria de educación del Estado de San Pablo, durante el mandato de José Serra, oportunidad en la que implementó un muy resistido sistema de pago de renumeraciones docentes basado en el mérito y la productividad. Su nombre ocupa el primer lugar entre los probables ministros de educación de Aecio Neves, si llega a la presidencia.

La iconografía o el prejuicio popular asigna a la gente de izquierda un carácter más exaltado y menos racional, mientras que a los conservadores, un estilo más recatado y menos impulsivo. El debate de ayer puso de relevancia la falsedad de estas representaciones. Paim, un político de gran reconocimiento por sus virtudes técnicas, exponía pausado y de forma sistemática, los avances de la última década en materia educativa. Guimarães de Castro, sin dejar de exaltarse en más de una oportunidad, trataba de argumentar que todas las conquistas del actual gobierno tuvieron como origen la herencia recibida en el 2002.

Más allá de esto, el debate organizado por Avaaz y el proyecto Mapa do Buraco, puso en evidencia dos muy diferentes visiones acerca del papel de la educación en una sociedad democrática. A la pregunta acerca de cuál es la principal prioridad que deberá tener el próximo gobierno en el campo educativo, Guimarães de Castro responderá: mejorar la calidad. Paim: garantizar más y mejor acceso, más calidad y equidad. A la pregunta sobre la universidad, Guimarães de Castro responderá: más competitividad entre las instituciones, diferenciando el sistema en virtud de las “vocaciones” de cada universidad (algo así como una cristalización de las desigualdades, pero basada en un enigmático test vocacional a las instituciones universitarias). Paim: más universidades y más oportunidades de acceso a los más pobres y a los que viven en las regiones más distantes y alejadas. A la pregunta sobre los desafíos para la juventud, Guimarães de Castro responderá: más diversificación curricular, apertura y diferenciación de la enseñanza media. Paim: dignificar la enseñanza media y ampliar aún más las oportunidades de acceso a la enseñanza técnica y superior. A la pregunta sobre cómo fiscalizar y garantizar que se cumplan las metas gubernamentales, Guimarães de Castro responderá: aumentando los incentivos en función de un sistemático monitoreo del sistema escolar (más a los que trabajan mejor). Paim: evitando pensar sólo en metas de rendimiento, sino también en metas de equidad, aumentando la responsabilidad pública en materia de financiamiento y cuidando de la primera infancia. “La raíz de la desigualdad está en la educación infantil”, dirá. A la pregunta sobre las relaciones entre criminalidad adolescente y educación, Guimarães de Castro evitará tocar una de los más espinosas propuestas defendidas por su correligionario, Aloysio Nunes Ferreira, candidato a vicepresidente en la fórmula con Aécio Neves: la disminución de la edad de imputabilidad penal. Expresando así una particular opinión sobre las motivaciones del delito en la infancia y la juventud, prometerá promover programas de apoyo psicológico a los jóvenes y niños infractores. Paim sostendrá que “la educación es una forma de liberación” y que “es posible avanzar en la reducción de la desigualdad, abriendo caminos de oportunidad a los más pobres”. Dos modelos: los jóvenes fuera de ley sentados en el banco de los reos o en el banco de los salones de clase, como ha afirmado el diputado Marcelo Freixo.

Una de las palabra más utilizadas por Guimarães de Castro fue: “incentivo”. Las dos más utilizadas por el ministro Paim: “desigualdad” y “oportunidad”.

En pocas horas se sabrá quién asumirá un nuevo mandato presidencial, en enero del 2015. Brasil vive un momento crucial. Qué pasará en la educación no es, de forma alguna, un misterio. Hay dos modelos de país en disputa. Lo que ocurra en los próximos cuatro años, dependerá de quién maneje los destinos de la educación.

Desde Río de Janeiro

"A educação no governo de Fernando Henrique Cardoso", Eunice Ribeiro Durham (1999)

"A política educacional do governo Fernando Henrique Cardoso: uma visão comparada". Eunice Ribeiro Durham (2010)

Política educacional, cidadania e conquistas democráticas. Pablo Gentili (org.) - Libro completo.