Por una reforma tributaria profunda

Hoy debe recordarse, con Schumpeter, que la calidad de una democracia, de la sociedad y la política que la sustentan, “todo eso y más, está escrito con claridad en su historia fiscal, y sin retórica de ningún género”.

Nuestro sistema fiscal tiene dos graves defectos, puestos de relieve con la crisis económica e íntimamente entrelazados: la insuficiencia y la falta de equidad. Adolece también de clamorosas deficiencias organizativas: el abuso de cambios normativos le ha hecho excesivamente complejo y su opacidad desdibuja la corresponsabilidad fiscal. Todo ello debilita la legitimidad de los impuestos, pilar de una sociedad democrática.

Conocido el informe de la comisión de expertos, al Gobierno le corresponde abordar un problema que ha contribuido a acentuar la crisis española. Debe proceder con diligencia y determinación, porque solo servirá una reforma en profundidad. Postergarla o limitarla se pagará caro. La fiscalidad tiene un papel decisivo en la deseada recuperación.

1. La insuficiencia

Desde el comienzo de la crisis se hizo evidente que la recaudación reaccionaba con excesiva sensibilidad a las caídas de la renta y provocaba un déficit presupuestario difícil de contener. Además, el Gobierno utilizó la política fiscal como estímulo, confiado en un margen que no tenía, pues había tomado como ordinarios los elevados ingresos extraordinarios ligados a la burbuja inmobiliaria.

La caída de ingresos fue tan determinante para el agravamiento del déficit como el aumento de gastos provocado por el creciente desempleo y la deuda. En comparación con otros países europeos de similares estructuras fiscales, cada punto de reducción de la renta ha sido seguido en España por una caída más intensa de la recaudación.

Al prolongarse la crisis, y sin disponer de política monetaria propia, el déficit presupuestario se hizo insostenible. Tras el cambio de política a mediados de 2010, el desplome de la recaudación se ha tratado de contrarrestar con aumentos de tipos, que han producido contracciones adicionales de actividad. Al cabo, la necesaria contención del déficit está dificultando la salida de la crisis, por convertir en procíclica a la política fiscal: en vez de palanca, obstáculo para la recuperación y el crecimiento.

El fraude tiene un reflejo en la economía sumergida, que hay que combatir y regularizar

2. La falta de equidad

La comparación con otros países europeos, con tipos impositivos similares, revela que el problema de la insuficiencia no reside en una baja presión fiscal. Radica en una estructura de desgravaciones excesiva, una generosa posibilidad de elusión para muchos contribuyentes potenciales y un fraude elevado.

Así se enlazan insuficiencia y falta de equidad, porque ni las desgravaciones, ni las vías de escape, ni el fraude se reparten de forma homogénea. Ocurre que dos contribuyentes con la misma renta, pero de origen distinto, no son tratados como iguales con demasiada frecuencia. Esto es clave, porque nada resta tanta credibilidad a un sistema tributario como la conciencia colectiva de un trato desigual. Además, si bien la presión fiscal sobre el conjunto de la economía resulta ser comparativamente baja, no lo es sobre cada uno de los contribuyentes efectivos.

En particular, las rentas del trabajo son las que tienen un tratamiento más severo. Por eso es llamativo que haya ocurrido en la fiscalidad como en el mercado de trabajo, una sobrerreacción de la economía española a las dificultades de la crisis: la caída de los ingresos impositivos ha sido paralela al aumento del desempleo; acaso una consecuencia de que en España la tributación se apoya en exceso en las rentas del trabajo.<QF>

Desgravaciones y facilidad para la elusión son fáciles de corregir. Más difícil es la lucha contra el fraude fiscal, y por ello debe acometerse enérgicamente. El fraude tiene un reflejo evidente en la economía sumergida: hay que combatirla, pero también facilitar su regularización.

3. Complejidad y distorsión

Uno de los defectos del sistema tributario español, sobre el que existe más acuerdo, es su excesiva complejidad. Las urgencias de la crisis y unas autonomías con amplia capacidad normativa han multiplicado las normas mucho más allá de lo razonable y comprensible. Pero la complejidad dispara el coste del cumplimiento para los contribuyentes y el de la supervisión e inspección para la Administración tributaria. Además, en un sistema lleno de excepciones, los grupos de interés tienen fácil excusa para conseguir medidas ad hoc.

España tiene una estructura política y de gestión de los asuntos públicos, todo menos centralizada. Sin embargo, el sistema fiscal no contribuye a hacerla visible, y la recaudación de impuestos parece un asunto que concierne exclusivamente a la Administración del Estado. En otras palabras, la Hacienda central recauda y las autonomías gastan. Con este modelo no hay corresponsabilidad fiscal y se producen inevitablemente toda clase de distorsiones en la relación entre las instituciones y en la percepción de los ciudadanos. La agria polémica sobre las balanzas fiscales es uno de sus subproductos.

La imposición sobre el consumo y no sobre las rentas es hoy la vía para elevar los ingresos

4. Propuestas

En parte —solo en parte— coincidentes con las de la comisión de expertos, he aquí las recomendaciones que se consideran esenciales:

— La reducción significativa del déficit presupuestario es imprescindible para una reactivación vigorosa de la economía española. Para conseguirla debe pasarse de un improvisado control circunstancial del gasto público a otro permanente y bien diseñado, es decir, de una política de recortes a otra de reformas. Pero también es necesario un aumento de la recaudación impositiva.

— El aumento de la recaudación debe respetar al máximo los estímulos para el crecimiento económico de empresas y particulares: debe apoyarse en la imposición sobre el consumo y no en los gravámenes sobre las rentas. Y la mejora de la equidad ha de conseguirse por medio de una ampliación de las bases tributarias, que debe alcanzarse por una intensificación de la lucha contra el fraude y cambios impositivos.

— La lucha contra el fraude ha de librarse resuelta y tenazmente.

— En el ámbito de la imposición directa, renta y sociedades deberían tratarse conjuntamente para evitar la utilización de sociedades como vía de elusión fiscal. Han de rebajarse el tipo marginal del IRPF y el tipo nominal de Sociedades. A cambio, en el IRPF deberían reducirse al máximo las desgravaciones y eliminar los regímenes de estimación por módulos. En Sociedades deberían eliminarse los regímenes para sociedades pequeñas, así como la mayoría de deducciones y bonificaciones.

— En el IVA se deben limitar los tipos reducidos, que rebajan su capacidad recaudatoria y tienen unos efectos redistributivos poco claros. Los regímenes especiales han de eliminarse, pues introducen distorsiones, complican la gestión del impuesto y abren vías de elusión.

— Si en algún país y en algún momento tiene sentido practicar una devaluación fiscal, ese país es España y ese momento, hoy. La reducción de las cotizaciones sociales, compensada con un aumento del IVA, estimularía las exportaciones (al ser el IVA deducible) y también la contratación de mano de obra. Animaría el crecimiento económico, vía demanda exterior, y fomentaría el empleo.

— Es imprescindible una mejor adecuación de nuestra organización fiscal al Estado de las autonomías. Se trata de establecer mecanismos de colaboración formal con las comunidades y hacer efectiva y visible la corresponsabilidad fiscal.

— Todas las medidas propuestas tienen una ventaja adicional: simplificarán y otorgarán sencillez al prolijo sistema tributario español.

— El envés de la reforma ha de ser, en todo caso, la concienciación ciudadana del “deber fiscal” en correspondencia a los servicios públicos que se reciben: una obligación solidaria, auténtico valor democrático, que ha de inculcarse desde la escuela.

José M. Serrano Sanz y José Luis García Delgado, catedráticos de Economía Aplicada, en nombre del Círculo Cívico de Opinión.