Balanzas fiscales y financiación autonómica

Las balanzas fiscales, y más concretamente el saldo negativo de la balanza fiscal catalana, han sido cuestionados desde numerosas instancias en los últimos años. La reivindicación de que se trata de un saldo fiscal de magnitud injusta, vinculándolo al incorrecto diseño del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, ha estado omnipresente en los medios de comunicación en las últimas semanas. Sin embargo, se trata de un argumento incorrecto, en el mejor de los casos. Aunque es muy habitual mostrar el modelo de financiación autonómica y el saldo de la balanza fiscal como dos caras de una misma moneda, no lo son en absoluto. Veamos.

El sistema de financiación autonómica regula con qué fuentes de ingresos sufragan los gobiernos autonómicos las políticas transferidas. De manera muy resumida, el asunto funciona así: la Administración central traspasa la gestión de algunos servicios públicos a las comunidades y, a continuación, les cede una serie de impuestos que les permitan financiar (una parte de) el coste de esos servicios. En la actualidad, los presupuestos autonómicos se nutren principalmente del 50% de la recaudación obtenida en cada territorio por el impuesto sobre la renta y el IVA, y del 58% de los impuestos especiales. Como en la mayor parte de las comunidades el rendimiento de esos impuestos (además de otros de menor importancia cuantitativa) es insuficiente para financiar los servicios traspasados, la Administración central cierra la brecha existente mediante transferencias. En resumen, al hablar de financiación autonómica, estamos refiriéndonos al volumen de recursos que nutre el presupuesto de las comunidades autónomas para sufragar el coste de las políticas de gasto transferidas por el Gobierno central (sanidad, educación y servicios sociales, fundamentalmente).

Las balanzas fiscales, por su parte, son una herramienta contable que calcula el saldo de la actividad financiera del sector público en un territorio determinado. En el caso que nos ocupa, nos estamos refiriendo a la balanza fiscal de la Administración central (incluida la Seguridad Social) en un territorio concreto: se trata de medir la diferencia entre los ingresos generados y los gastos realizados por esta en una comunidad autónoma determinada. Cuando el conjunto de ciudadanos de un territorio paga una cantidad de impuestos que supera los beneficios que recibe en forma de servicios públicos, se dice que esa región tiene déficit fiscal. Por el contrario, cuando los servicios percibidos superan los impuestos satisfechos, se dice que ese territorio tiene superávit fiscal. ¿Por qué existen esos déficits y superávits? Podemos hablar de dos razones fundamentales: 1. La decisión del Gobierno central de gastar proporcionalmente más en unos territorios que en otros por motivos de necesidad u oportunidad política. 2. El funcionamiento automático de las distintas políticas públicas.

El paro y los impuestos hacen que las regiones más ricas perciban un flujo de beneficios menor

En efecto, el Estado puede destinar un volumen de gasto mayor a una región determinada en un momento concreto. La creación de infraestructuras es un magnífico ejemplo de esto. Mientras se está acometiendo una inversión —por ejemplo, una carretera—, la balanza fiscal del territorio donde esta se localiza arrojará un saldo más favorable. Sin embargo, una vez finalizada la inversión, podría parecer como si la Administración central nunca hubiese invertido allí. Sin embargo, persiste la corriente de servicios generada por la infraestructura. Es cierto que, en algunas ocasiones, las decisiones de inversión en unos territorios en detrimento de otros podrían haber respondido en exceso a motivos de oportunidad política, reflejando una falta de lealtad institucional del Gobierno central con alguna de las partes, pero en todo caso hay que tener en cuenta que la foto fija que muestra la balanza fiscal de un año determinado está ignorando las inversiones que se puedan haber hecho en los años anteriores a la realización de la foto y que, sin embargo, todavía están generando una corriente de servicios. De ahí la conveniencia de que su elaboración y publicación se lleve a cabo de manera regular, dando continuidad a los trabajos que desde el entonces Ministerio de Economía y Hacienda se llevaron a cabo en el año 2008 con la publicación de los resultados de 2005.

La segunda razón por la que puede haber un saldo fiscal negativo (o positivo) es mucho más importante desde el punto de vista cuantitativo: las herramientas redistributivas del Estado de bienestar. Comencemos por el lado de los ingresos. Una de las principales figuras de nuestro sistema tributario, el impuesto sobre la renta, es de carácter progresivo. Esto significa que las personas con mayor nivel de renta contribuyen proporcionalmente más. Cuando una comunidad autónoma tiene más residentes de renta alta, la carga que soporta el conjunto de su población es proporcionalmente mayor, pero eso no significa que sus ciudadanos hagan un esfuerzo fiscal mayor, ya que el impuesto que se les aplica es el mismo que a quienes residen en otros territorios.

Por el lado de los gastos, una de las prestaciones que tiene mayor impacto redistributivo son las pensiones. Donde haya un porcentaje mayor de pensionistas existirá un mayor beneficio de la Seguridad Social. Pero no porque sus prestaciones sean mejores, sino porque hay un mayor volumen de beneficiarios. Lo mismo ocurre con la prestación por desempleo: en momentos de crisis como el actual, los territorios con un mayor volumen de parados con derecho a prestación perciben proporcionalmente más beneficios que aquellos en los que el paro es relativamente menor.

La combinación de unos y otros instrumentos hace que las comunidades más ricas, en las que el paro y el envejecimiento relativo suele ser menor, contribuyan proporcionalmente más a sostener el presupuesto del Gobierno central (y de la Seguridad Social), y perciban un flujo de beneficios menor. Dicho de otro modo, la actual estructura de ingresos y gastos públicos implica, inevitablemente, la existencia de un déficit fiscal en los territorios donde viven más ciudadanos de renta alta.

Cuando se critica un saldo, se cuestionan las políticas redistributivas del Estado de bienestar

Entonces, ¿qué papel tienen las transferencias del sistema de financiación autonómica en el juego de las balanzas fiscales? Desde numerosas instancias se apunta, erróneamente a nuestro modo de ver, a que estas son las principales responsables del saldo de la balanza fiscal. Se argumenta que una reforma del diseño del sistema de financiación autonómica permitiría cambiar no solo la magnitud sino también el signo del saldo de la balanza fiscal. Sin embargo, nada más lejos de la realidad: el peso de las transferencias que el Gobierno central distribuye a través del sistema de financiación autonómica apenas superó el 10% del presupuesto total consolidado de la Administración central en 2010. Por lo tanto, parece poco probable que esas transferencias sean las principales responsables del saldo de la balanza fiscal, especialmente si se comparan, por ejemplo, con la importancia cuantitativa de las pensiones.

Si los resultados del sistema de financiación no se consideran adecuados, por injustos, porque se considera que las transferencias interregionales son demasiado (o demasiado poco) solidarias, podemos reformar su diseño, los criterios de distribución, las reglas de evolución en el tiempo, etcétera. Pero es difícil que solo con esas reformas cambiemos de forma significativa los flujos financieros generados por el Estado (el saldo de la balanza fiscal).

Por eso queremos insistir en que, cuando se critican el signo y la cuantía del saldo de la balanza fiscal, lo que se está cuestionando en realidad es la estructura del Estado de bienestar y las políticas redistributivas que este implica. La puesta en marcha a nivel nacional de políticas públicas menos redistributivas reducirá, sin duda, los saldos negativos de las balanzas fiscales de las comunidades autónomas más ricas. Pero eso tiene poco que ver con el sistema de financiación autonómica.

Junto a Ana Herrero, Javier Loscos y Jesús Ruiz-Huerta firman también este artículo Miguel Ángel García, José Manuel Tránchez y Carmen Vizán, todos profesores de economía aplicada.