En defensa del federalismo

La multitudinaria manifestación en Barcelona bajo el lema “Cataluña, un nuevo Estado en Europa”, y la convocatoria de elecciones en clave soberanista por parte de Artur Mas, han generado un nuevo escenario político donde se plantea abiertamente la posibilidad de que Cataluña deje de formar parte de España. Los que creemos que tal opción supondría una catástrofe en términos políticos, económicos y de cohesión social, tanto para Cataluña como para España —que no puede concebirse como tal sin aquélla— debemos hacer un gran esfuerzo por evitar un choque de trenes. Esto exige huir de las grandes declaraciones, y proponer fórmulas de entendimiento que permitan evitar la ruptura. Y reconocer, igualmente, que el encaje de Cataluña en España es un problema estructural, de naturaleza constitucional, y como tal debe ser afrontado de manera racional, con voluntad política de alcanzar acuerdos por ambas partes, susceptibles de ser traducidos jurídicamente en una cada vez más imprescindible reforma de la Constitución de 1978.

Para afrontar este enorme desafío, la teoría y la práctica del federalismo como técnica de distribución del poder y de integración política resulta fundamental. España, como Europa, será federal o no será. El principal problema que plantea la apertura de un debate sobre el federalismo es que no siempre se entiende de la misma manera. Baste recordar que si en el contexto revolucionario francés, federalismo era un término que se vinculaba a la disgregación y a la destrucción de la unidad nacional, en Estados Unidos, el federalismo se concebía como una técnica de integración y centralización frente a las tesis confederales. Lamentablemente, en nuestro último proceso constituyente prevaleció una visión negativa, similar a la francesa, y por ello se rechazó expresamente. Como alternativa se sentaron las bases de un Estado Autonómico, sin que en el texto constitucional se adoptaran las decisiones básicas relativas a qué entes conformarían ese Estado, y más importante, cuál sería el reparto de competencias entre ellos y los poderes centrales, ni tampoco, obviamente, cuál sería su sistema de financiación. Desde una perspectiva jurídica el modelo adolece, por su apertura indefinida, de falta de rigor y de estabilidad. Desde una perspectiva política, el panorama actual demuestra que no ha servido para satisfacer las demandas de un significativo número de ciudadanos de Cataluña.

En este contexto, ha llegado la hora de reemplazar el modelo autonómico por uno auténticamente federal. Y aunque es cierto que existen diversas modalidades de federalismo, no lo es menos que todas tienen unos elementos comunes. Todo Estado Federal se sustenta en una determinada cultura política, la del pacto y el entendimiento que da lugar a la lealtad federal y en una Constitución federal. La Constitución federal establece quiénes son los Estados miembros y que competencias tienen; atribuye a un órgano independiente la facultad de resolver, conforme a criterios jurídicos y no de oportunidad, las controversias entre los Estados miembros y la Federación; y define también con claridad el sistema de financiación de los Estados miembros y de la Federación.

Ha llegado la hora de reemplazar el modelo autonómico por uno auténticamente federal

La apertura de un debate político sobre la reforma de la Constitución en clave federal debiera dejar de lado sentimientos y agravios, y centrarse en buscar las mejores respuestas a los interrogantes mencionados. Y ello, teniendo presente los dos objetivos básicos del federalismo: lograr un funcionamiento más eficaz del Estado y una mejor prestación de los servicios al ciudadano; y fortalecer la integración política al garantizar la diversidad y el autogobierno de los Estados miembros. Esto requiere, en primer lugar, determinar cuántos Estados deberían componer el Estado Federal español partiendo de que 17, seguramente, son demasiados. Exigiría, a continuación, analizar qué competencias debe ejercer el poder central y cuáles los Estados miembros, con objeto de atribuir la competencia a quien pueda ejercerla de forma más eficaz y a menor coste. Y ello sin olvidar que muchas competencias han sido cedidas, y otras deberán serlo en el futuro, a las instituciones europeas. Y por último, implicaría alcanzar un acuerdo sobre el mecanismo de financiación que, basado en el inexcusable principio de solidaridad, podría incluir el principio de ordinalidad tal y como lo entiende el Tribunal Constitucional alemán para evitar que tras las transferencias de nivelación, los Estados de mayores ingresos pierdan posiciones en lo que se refiere a capacidad de gasto.

El reto de quienes defendemos el mantenimiento de la unidad del Estado es ofrecer a los ciudadanos de Cataluña, un proyecto ilusionante de encaje en nuestro Estado Constitucional. Con una Constitución federal, Cataluña podría contar con estructuras de Estado, las propias de un Estado miembro, y podría mejorar su financiación. Ahora bien, el pacto federal supondría el abandono de objetivos independentistas y veleidades secesionistas. El pacto federal, que tendría que ser refrendado por el pueblo español en el referéndum preceptivo que el artículo 168 exige para la reforma constitucional, contribuiría además a insuflar savia viva en la Constitución. La reforma de la Constitución en clave federal debería aprovecharse también para adaptarla al estadio actual de la integración europea cuyo horizonte último es igualmente federal.

Javier Tajadura Tejada es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.