La Unión Europea y la ‘primavera árabe’

Si se pregunta a líderes políticos y expertos cuál es la estrategia europea tras la primavera árabe, es probable que su respuesta consista en enumerar una larga lista de nuevos instrumentos y programas. Seguidamente, nos detallarán los millones de euros destinados a su puesta en marcha, enfatizando, según su posición, lo difícil que ha sido movilizar estas cantidades en tiempos de crisis o subrayando que las cifras no están a la altura de las necesidades del Sur del Mediterráneo.

Sin embargo, contar con una docena larga de instrumentos en el ámbito de la movilidad, la promoción de la sociedad civil o el acceso a los mercados, no es lo mismo que haber definido una estrategia regional. Y ello a pesar de que el Mediterráneo se ha transformado radicalmente con la diversificación de sus sistemas políticos, la emergencia de sociedades multipolares y la presencia de un amplio abanico de actores internacionales con alta capacidad de influencia.

La coyuntura de crisis en la que Europa se encuentra y la dificultad para poner en funcionamiento los engranajes de la política exterior europea dificultan pasar de la lógica de los instrumentos a la lógica de la estrategia. Tampoco permiten evaluar críticamente los resultados de las políticas llevadas a cabo hasta el momento. A pesar de que desde 1995 el objetivo de países europeos y socios mediterráneos ha sido crear un área de paz, seguridad y prosperidad compartida, las condiciones de vida cotidiana de los ciudadanos del sur han mejorado poco y en algunos casos incluso se han deteriorado.

El pragmatismo, el temor al auge del islamismo político y el control de la inmigración irregular, la lucha contra el terrorismo y la seguridad energética, llevaron a muchos responsables europeos a confundir estabilidad con statu quo. Incluso a expensas del desarrollo sostenible, el Estado de derecho, la democracia y los derechos humanos.

Europa y EE UU están perdiendo el monopolio de la influencia en el Mediterráneo

La revisión actual de las políticas de la UE hacia la región ha subrayado la necesidad de “construir democracias profundas” y “asegurar el crecimiento y desarrollo inclusivo y sostenible”. Esta revisión se vehicula, esencialmente, en la puesta al día de la Política Europea de Vecindad creada en 2004 y en las comunicaciones que constituyen la espina dorsal de la respuesta de la UE a la primavera árabe, publicadas en marzo y mayo de 2011. En ellas se recogen nuevos instrumentos dedicados al apoyo de las transiciones democráticas, el refuerzo de la sociedad civil, la promoción del comercio y el aumento de la movilidad en el Mediterráneo mediante mecanismos de facilitación de visados.

El énfasis puesto por autoridades y expertos en la revisión de los instrumentos técnicos de cooperación ha dejado en un segundo plano la definición de una respuesta estratégica a la primavera árabe. La mayor parte de los discursos y análisis han girado en torno a la capacidad para poner en práctica los nuevos instrumentos y a la pertinencia del principio de condicionalidad (más ayuda a aquellos países que más avancen con las reformas democráticas). Menos se ha dicho sobre los objetivos e intereses a largo plazo de la UE en el Mediterráneo, lo que indica una confusión entre la definición de las líneas maestras de política exterior de la Unión hacia la región y cómo sus instrumentos (incluyendo la política de vecindad) complementarán dicha visión estratégica.

¿Cómo piensa adaptarse Europa a la emergencia de un Mediterráneo fragmentado, multipolar y ampliado? En primer lugar, las crisis en Libia y Siria, las reformas democráticas en Marruecos y Jordania y las revoluciones en Túnez y Egipto han configurado una región políticamente fragmentada, con velocidades de democratización divergentes. Ello debería generar debates profundos en la UE sobre la articulación de sus relaciones con cada uno de los socios mediterráneos, el futuro de la cooperación multilateral, el refuerzo de estructuras como la Unión por el Mediterráneo y la adaptación a las dinámicas subregionales que en el Magreb experimentan cierto empuje.

Turquía, los países

En segundo lugar, las sociedades del Norte de África y Oriente Medio están cada vez más politizadas. Los buenos resultados de los partidos islamistas en las elecciones de Túnez, Egipto y Marruecos requieren repensar la posición de la UE hacia el Islam político, sobre todo después de que durante años se esquivaran las relaciones con fuerzas políticas como los Hermanos Musulmanes o el tunecino Ennahda. Además, la coexistencia de sociedades civiles fuertemente organizadas, movimientos juveniles y de mujeres, sectores del antiguo régimen y fuerzas de seguridad omnipresentes dibujan un escenario de sociedades multipolares, con las cuales la interlocución de la UE será cada vez más compleja.

Finalmente, europeos y norteamericanos están perdiendo el monopolio de la influencia en el Mediterráneo. Turquía, los países del Golfo, Irán, China o Rusia están cada vez más presentes en términos de influencia diplomática e intereses económicos y geoestratégicos, por lo que la UE deberá poner al día sus políticas hacia organizaciones regionales como el Consejo de Cooperación del Golfo o la Liga Árabe. Pero en un Mediterráneo ampliado no solo se multiplican los actores en juego sino que también se diluyen sus límites territoriales. Los vínculos entre la seguridad en el Magreb y en el Sahel, que afectan especialmente a Malí y Mauritania, son un claro ejemplo de esta tendencia.

Para hacer frente a estas transformaciones hace falta algún tipo de dirección estratégica. Su ausencia tiene mucho que ver con el contexto institucional y la actual crisis del modelo de integración europea. El debilitamiento de los países del sur de Europa, la imperiosa necesidad de resolver la crisis del euro y las dificultades para encontrar financiación adicional comprometen todavía más la capacidad europea para hacer frente a los desafíos económicos del sur del Mediterráneo.

Tampoco ayuda la renacionalización de las iniciativas europeas en política exterior. Francia y el Reino Unido tomaron el liderazgo de la intervención militar en Libia, reforzando su proyección nacional en el escenario internacional. Alemania, por su parte, se desvió de la posición general de la UE y se abstuvo en la resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que autorizó la intervención de la OTAN en Libia. Unos meses más tarde, todos estos países votaron en direcciones opuestas con relación a la admisión de Palestina en la UNESCO.

Con la atención de los líderes europeos centrada en resolver la crisis del continente y en reforzar el perfil nacional de sus políticas exteriores, ha sido más fácil revisar instrumentos como la Política Europea de Vecindad y los programas de cooperación de la Comisión Europea que elaborar un nuevo marco estratégico de la UE hacia el Mediterráneo.

Podríamos trazar un paralelismo entre la respuesta de la UE a la primavera árabe y la construcción del sistema de política exterior europea. La definición del papel global de la Unión ha sido más el fruto de una progresiva sedimentación de los instrumentos y prácticas que de una adopción temprana de narrativas estratégicas. Este fue el caso, por ejemplo, de la redacción de la Estrategia Europea de Seguridad en 2003, que solo vio la luz cuando la práctica en materia de Política de Seguridad y Defensa llevaba años de rodaje.

Si trasladamos este debate al análisis de la respuesta de la UE a la primavera árabe surgen dos preguntas cruciales: ¿verá la luz una Estrategia hacia el Mediterráneo una vez los nuevos instrumentos de la UE sean totalmente operativos? Y, más importante, ¿cuán necesario es adoptar estrategias claras hacia el Mediterráneo en un momento de importantes ajustes institucionales internos y cuando la región se convierte en un terreno más fragmentado, multipolar y ampliado? A la luz de las acciones emprendidas, todo indica que la UE ha apostado por reforzar sus instrumentos con el convencimiento de que estos acabarán por definir su nueva estrategia hacia el Mediterráneo.

Pol Morillas es coordinador de políticas euromediterráneas en el Instituto Europeo del Mediterráne y Eduard Soler i Lecha es investigador principal en el CIDOB