El hachazo asimétrico

El Gobierno central vive últimamente empeñado en dar una imagen de solvencia y autoridad en relación con los efectos de la crisis financiera. Pero, como suele ocurrir cuando los fundamentos fallan, la autoridad y solvencia resultantes son de las de peor calidad que ofrece el mercado: una autoridad sobreactuada que, a la postre, termina creando nuevos e inesperados problemas sin apenas rozar los antiguos.

Un ejemplo palmario de esta manera de proceder es el relativo al ajuste de las finanzas autonómicas. La manera en que se ha diseñado e implementado introduce algunas distorsiones institucionales importantes. Y ello independientemente de su eficacia para lograr el objetivo básico de recortar el déficit público regional, más que dudosa, o del modo en que ponen en riesgo el modelo mismo de convivencia, puesto que al recortar decreto en mano y de manera brutal en sanidad y educación se socavan de forma ineludible las bases mismas del bienestar y el progreso.

Por encima de estos efectos más visibles, las distorsiones sobre las que quiero reflexionar aquí son aquellas que tocan, por un lado, a los incentivos perversos que se introducen en la gestión de las cuentas regionales, premiando a quienes han observado una trayectoria más desequilibrada; y por otro lado, al modo en que se está modificando, por la puerta de atrás, si se quiere, el sistema de financiación autonómico, acercándolo, paradójicamente, al modelo de pacto fiscal defendido tradicionalmente por el nacionalismo catalán.

Se está modificando la  financiación autonómica, acercándola a la defendida por el nacionalismo catalán

Veamos. Como contribución al cumplimiento del límite de déficit público del 5,3% para 2012, pactado con Bruselas, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó en marzo, con la oposición andaluza y la abstención catalana, una consolidación autonómica que establecía un límite del 1,5% del PIB de cada región para el desfase presupuestario autonómico. Ya la semana pasada se aprobaron la práctica totalidad de los correspondientes y diferentes planes elaborados por cada Administración.

De manera artificial, por razones de lucha política ajenas a sus propios números públicos, bastante más sólidos que los de otras comunidades autónomas, Andalucía ha estado hasta el último momento en el ojo del huracán de la negociación de este plan de reequilibrio de las cuentas regionales. Desde la misma campaña electoral se vocearon dudas al más alto nivel sobre la fiabilidad de sus datos y se ha mantenido una difusa amenaza de intervención, caso de no avenirse a los planes de Hacienda. Luego hemos descubierto que Madrid, Castilla y León y Valencia sí que habían comunicado unas cifras sustancialmente inferiores a las definitivas, sin que sus cuentas fueran nunca cuestionadas por el Gobierno con la misma furia.

Luego nos hemos encontrado que, más allá de una caza de brujas, los números del recorte ha reafirmado el doble rasero: de los 18.349 millones de recorte autonómico, Andalucía asume más de un 20%, y se sitúa justo detrás de Cataluña, con un 23%. Y, sin embargo, como queda dicho, sus cifras no eran ni mucho menos las peores. De hecho, su déficit para 2011 era de 3,24%, que una vez llevada a cabo la mencionada "actualización" de comunidades como Madrid, coincide con la media nacional, lejos de datos como el de Valencia (4,52%), Murcia (4,39%) y no digamos Castilla-La Mancha (7,35%).

Aun más significativos son los datos comparados de deuda pública, una magnitud que se puede interpretar como la contrapartida de déficits acumulados. En realidad, pese al ruido, nos encontramos con que en Andalucía ha primado la contención del presupuesto público. Basta observar cómo, durante la última fase expansiva 1995-2007 de la economía española, y a pesar de que las diferentes CC AA registraron unos datos de crecimiento bastante similar, la evolución de su endeudamiento fue muy dispar: algunas regiones, de hecho, aumentaron sus déficits y acumularon deuda sobre deuda, mientras que otras han aprovechado para recortarlo. Todo ese comportamiento sostenido tiene su reflejo en las cifras comparadas de deuda a día de hoy: Cataluña y Valencia presentan niveles del 20% de su PIB, mientras que Andalucía se queda en el 9,8%, notablemente inferior a la media del 13%. De hecho, si tomamos los datos per cápita, la deuda andaluza es bastante inferior a la de Madrid, 1.784 euros frente a 2.639 euros por habitante.

Las regiones más endeudadas están traspasando potencialmente parte de su carga fiscal al resto

Con todo, y a pesar de estas notorias diferencias en la salud de las finanzas regionales, el plan de recorte del Gobierno central ha forzado un crudo igualamiento a la hora de aplicar la poda, lo cual introduce una serie de desincentivos. En primer lugar, por lo que respecta a la eficiencia. Las regiones que, como Andalucía, no han desmontado y hasta se esfuerzan por reforzar su sistema tributario, se enfrentan a déficits de componente masivamente coyuntural. Tienen buenas razones para esperar una recuperación de su salud financiera a medida que mejore la actividad. No es este el caso de otras regiones donde el endeudamiento ha crecido de forma sostenida incluso durante la fase expansiva. Por tanto, quienes han apostado por la prudencia fiscal deberían poder emplear ahora ese margen financiero, puesto que lo han estado cultivando, de cara a articular o mantener medidas anticíclicas que ayuden a la recuperación.

En segundo lugar, resulta una injusticia demasiado visible dar el mismo tratamiento tanto a quienes han tenido un comportamiento responsable como a los que han disparado sus desequilibrios. Se envía el mensaje de que esa responsabilidad o austeridad fiscal es un acto puramente gratuito, cuando no perjudicial. El ahorro de recursos presente no ve reconocida como recompensa una mayor capacidad de acceder a recursos futuros, con lo cual se eliminan incentivos para la disciplina fiscal en el futuro.

A consecuencia de lo anterior, se plantea una situación de riesgo moral, derivado de la confianza de los Gobiernos autonómicos más endeudados en que siempre podrán contar con el rescate financiero de una Administración central que las trata en bloque, sin premios ni castigos en función del comportamiento exhibido. Como ese horizonte de rescate financiero no puede descartarse por la propia estructura del Estado español, tenemos que las regiones más endeudadas están trasladando potencialmente parte de su carga fiscal hacia el resto, cargando sus desequilibrios sobre las espaldas de las generaciones futuras de otras comunidades autónomas.

Desde el inicio del Estado autonómico, los diferentes modelos de financiación de las CC AA de régimen común se plantearon teniendo en mente la existencia de una situación de partida caracterizada por desigual reparto de la renta y riqueza per cápita entre regiones. Como el objetivo buscado era evitar profundizar estas desigualdades territoriales, el criterio fundamental empleado para asignar la financiación a cada región ha sido el de las necesidades de financiación. Es decir, dado que las comunidades autónomas son responsables de proveer sanidad, educación y servicios sociales, por citar las partidas más onerosas, se calcularon sus necesidades de gasto en función de criterios objetivos ligados a dichas áreas, como población total, población mayor de 65 años, población escolar, superficie, etc.

Y así hemos venido funcionando hasta hoy con un alto grado de consenso. Si tenemos en cuenta ahora que el recurso al déficit es una vía de financiación más, tenemos que el plan de ajuste autonómico trastoca la anterior filosofía y nos coloca en un escenario donde, de hecho, la capacidad de financiación termina fijándose en función del PIB regional y no de la población. Esto es, si lo coherente era establecer los ingresos de las comunidades en estrecha dependencia de la población, del mismo modo debiera resultar obvio que el techo de gasto de las CC AA debe asociarse más a la población y menos al PIB.

El techo de gastos de las autonomías debe asociarse más a la población y menos al PIB

Si hacemos lo contrario, tenemos que las regiones más ricas se encuentran con un mayor margen de maniobra a costa del resto, mientras la variable población pasa a ser irrelevante a la hora de calcular el gasto. Francamente, esto parece recoger buena parte de las reivindicaciones de fondo del pacto fiscal promovido por el nacionalismo catalán. El resultado inevitable será, y esto siempre lo hemos sabido, una sanidad y una educación distintas para regiones pobres y ricas, incumpliendo cualquier principio de cohesión y de equidad.

En definitiva, no creo que el Gobierno hubiera debido meterse en fijar a su propio criterio los niveles de equilibrio presupuestario regional. Por supuesto, mucho menos hubiera debido hacerlo adornando el proceso con amenazas veladas y chascarrillos, y escabulléndose de su responsabilidad propia. Supone secuestrar la capacidad normativa autonómica y zarandear la esencia de un elemento clave del diseño institucional español. Ahora bien, ya que se pone, debiera intentar provocar los menores destrozos posibles en la prestación de los servicios públicos fundamentales. Para empezar, no debería meter a todas las autonomías en el mismo saco, ignorando que tanto sus niveles de déficit y endeudamiento, como sus trayectorias fiscales son muy diversas, y hasta divergentes. Como tampoco debería, por supuesto, decidir unilateralmente si aplica o no aplica los diversos preceptos de los estatutos de autonomía.

José Sánchez Maldonado es catedrático de Hacienda Pública (Universidad de Málaga)