El mapa del gasto municipal en educación en España: de la conciliación en Ames al compromiso total de Granollers

La escuela infantil municipal Las Cigüeñas ocupa una pequeña casita de color crema al final de una larga cuesta arriba en Villalba de Duero, un municipio de 714 habitantes en la provincia de Burgos. “En otros pueblos de por aquí prefieren mantener una piscina que abren dos meses al año; nosotros apostamos por la educación”, explica, orgulloso, Alberto Rasero, el alcalde. Y es exactamente así: el esfuerzo que cada ayuntamiento hace en este ámbito es una decisión política empujada por las convicciones, la tradición, las exigencias de los vecinos y la capacidad para cuadrar unas cuentas municipales que siempre son como esa manta corta con la que hay que elegir entre taparse los pies o la nariz. La educación es una competencia transferida casi en su totalidad a las comunidades autónomas, sin embargo, muchos municipios le dedican parte importante de sus presupuestos, tanto que puede llegar a suponer casi el 10% de sus gastos en una gran ciudad como Pamplona, el 19% en una más de pequeña como Granollers o el 20% en el concello gallego de Ames.

Son ayuntamientos que, más allá de sus competencias más claras —el mantenimiento de los edificios de los colegios públicos de infantil y primaria y la cesión de suelo para construir nuevas infraestructuras escolares— se involucran cada año en otros ámbitos educativos en los que tienen obligaciones difusas o no las tienen en absoluto, desde la oferta de escuelas infantiles para menores de tres años hasta una amplia gama de servicios complementarios y extraescolares o recursos para el reenganche escolar de jóvenes vulnerables. Un esfuerzo que EL PAÍS ha intentado medir a partir de los presupuestos liquidados de cada ayuntamiento en 2020 y 2021, recabados y publicados por el Ministerio de Hacienda. Usamos dos métricas para mostrarlo: la media de inversión en educación por estudiante potencial (entendido como la población hasta 24 años) y la proporción del gasto total del consistorio destinada a los asuntos escolares. Esos son los datos que refleja el mapa que encabeza este texto y también el siguiente gráfico, pero en este caso centrado únicamente en las grandes ciudades:

Los datos hablan por sí mismos, pero conviene además contextualizarlos. En primer lugar, hemos descartado los pueblos muy pequeños (de menos de 700 habitantes), porque no siempre colocan las partidas en la casilla que corresponde a la hora de rellenar y enviar la estadística al ministerio, tal y como ha podido comprobar este diario. Tampoco es el mismo ―y por eso hemos desglosado el gráfico anterior― el margen que tienen ayuntamientos de grandes ciudades ―muy presionados por competencias que sí tienen claramente asignadas, como las de urbanismo o transporte público y movilidad― que otros más pequeños. Aspectos como el peso de las infraestructuras, el patrimonio histórico o la población flotante —que usa servicios, pero no siempre contribuye a financiarlos— condicionan la capacidad de gasto en otros aspectos.

Probablemente por eso, y aunque tengan las mismas competencias, las ciudades un poco más pequeñas muestran más margen para decantar sus esfuerzos hacia los programas educativos, tal y como se puede ver en el siguiente gráfico, centrado esta vez en los municipios de tamaño mediano.

De hecho, si volvemos al mapa global, a medida que se va reduciendo el tamaño del municipio encontramos ejemplos de mayor gasto en educación, pero hay que tener en cuenta que cuando los porcentajes de esfuerzo son fabulosamente altos ―del 30%, el 40% o hasta del 70% del gasto total― se debe a alguna situación muy particular (La Almunia de Doña Godina, por ejemplo, con un 37,4%, tiene una escuela superior adscrita a la Universidad de Zaragoza donde estudian cada años cientos de alumnos y cuyo patronato está presidido por el Ayuntamiento) o, normalmente, a un esfuerzo muy grande y puntual de construcción de centros escolares públicos, sufragados en su totalidad, o prácticamente, con transferencias hechas para ello por las comunidades. Unas inversiones que, además, se suelen repartir a lo largo de varios años.

No se trata de restar importancia a estos asuntos, pues las nuevas infraestructuras suelen llegar tras años de insistencia y presión por parte de los Gobiernos locales, pero en este caso la intención era buscar compromisos continuados. Así llegamos a algunos municipios cuyo porcentaje de gasto en educación se acerca año tras año al de las comunidades, es decir, entre el 17% y el 25% de sus presupuestos. Para un consistorio, se trata de un esfuerzo enorme, teniendo en cuenta que las autonomías son las que ostentan la inmensa mayor parte de las competencias en la materia, lo que incluye pagar los sueldos de los docentes de la escuela pública y la concertada.

Y en ese espacio es donde emergen algunas localidades en las que, si alguien se acerca a mirar, encontrará efectivamente una política y unos objetivos claros en torno a la educación. Por ejemplo, en Villalba de Duero (16,77% de su gasto en educación), saben perfectamente qué pretenden con su apoyo al sostenimiento del colegio público de infantil y primaria —“Hay otros pueblos que han cerrado el colegio y directamente les bajan del autobús a Aranda de Duero [que está muy cerca], pero para nosotros es capital mantenerlo abierto”, dice el alcalde— y, sobre todo, soportando las dos terceras partes de lo que cuesta mantener abierta la escuela infantil las Cigüeñas (el resto lo pone la Junta de Castilla y León), a la que este año asisten, de forma gratuita, nueve niños menores de tres años. Se trata de fijar población en un contexto muy adverso, en una provincia que lleva casi tres lustros perdiendo habitantes, explica Rasero (del PP): “Nosotros hemos ganado 40 vecinos [desde 2018] y la mayoría jóvenes. Aquí las segundas generaciones, cuando se casan y tienen hijos, se quedan a vivir”.

El concello de Ames, en A Coruña (que dedica el 20,33% de su presupuesto a educación), no es solo otro ejemplo de municipio que gana población en un entorno en el que la mayoría pierde, sino que es el más joven de toda Galicia (con una edad media de 40,6 años). Tienen 32.000 habitantes, 10.000 más que en 2005, cuando arrancó un proyecto de conciliación en torno a la educación que se ha mantenido a pesar del paso del tiempo y los cambios del color político del Ayuntamiento, hasta convertirse en el emblema que es hoy para esta pequeña ciudad que, entre otras, ha ido recogiendo a las familias de Santiago de Compostela (ciudad a la que están pegados) que encontraban allí un entorno más amable para sus proyectos de vida. En esta legislatura, el gobierno municipal es de coalición entre el PSOE (que ocupa la alcaldía), Contigo Podemos y el BNG (que se ocupa, entre otras cosas, de la Concejalía de Educación)

Aparte de las actividades organizadas para atender a los alumnos durante los periodos de festividad escolar —que, como bien saben las familias con hijos, no siempre coinciden con las vacaciones del trabajo—, el núcleo de ConciliaAmes es el servicio Bos días cole (para los chicos y chicas que necesitan llegar al cole a las 7.30, una hora y media antes de que empiecen las clases), las Tardes divertidas (para los que tienen que quedarse después, con la posibilidad de estar hasta las 21.00, aunque pocas familias apuran tanto) y, en medio, un servicio de comedor escolar gestionado directamente por el Ayuntamiento. El servicio de madrugadores y el de comedor también llega, desde hace tres cursos, a los dos pequeñas escuelas rurales unitarias que en 2019 estuvieron a punto de cerrar por falta de alumnos; hoy, los centros de Ortoño y Covas tienen 16 y 17 estudiantes, respectivamente.

Pero entre unos y otros ejemplos, sobresale el caso de Granollers, una pequeña ciudad de 62.000 habitantes a algo más de media hora de Barcelona en coche o en el tren de cercanías. Y no solo porque gestiona directamente un colegio y un instituto públicos —con las consecuentes transferencias de fondos de la Generalitat que ayudan a elevar sus cifras a un 19,3% del gasto municipal y una media de 1.037,46 euros de inversión anual por joven—, sino porque ese compromiso está en centro de un proyecto mucho más grande: el municipio forma parte de la red internacional de Ciudades Educadoras desde que se creó a principios de los noventa y, desde 2003, cuenta con un proyecto educativo de ciudad redactado a partir de comisiones en las que participaron maestros, familias, asociaciones de vecinos y culturales…

La aspiración es colocar la educación en el centro del desarrollo de la ciudad —con actividades que de hecho se tocan muchas veces con los servicios sociales, la integración, el deporte, el urbanismo...—, pero solo con los recursos más claramente relacionados con las escuelas y el apoyo a los alumnos da para repasar casi cualquier ejemplo de las iniciativas que tienen en su mano los ayuntamientos en este ámbito. Hay, por supuesto, escuelas infantiles municipales, una escuela de música-conservatorio, un centro de FP de titularidad municipal, hay recursos de apoyo extraescolar que incluyen refuerzos para los estudiantes que renquean y programas de reenganche para los que están en riesgo de abandono escolar, de hábitos saludables y contra la obesidad, de integración y de ocio para alumnos vulnerables, se abren los patios escolares a toda la comunidad y se acompañan de cerca los procesos de escolarización para evitar la segregación...

Alumbrando los puntos ciegos

Una enorme lista, en fin, de programas que tratan de coordinar y estirar al máximo todos los esfuerzos, los propios, los de otras administraciones, patronales, fundaciones, vecinos (hay un programa de voluntariado educativo) y que muestran que los ayuntamientos están en una posición privilegiada para cubrir los puntos ciegos que se crean, precisamente, en las intersecciones entre áreas y competencias de unos y de otros. Un ejemplo: como el único comedor que quedaba abierto en un centro público de secundaria de la localidad (que usaban también los alumnos de otros institutos) tuvo que cerrar este curso, los estudiantes becados estaban abocados a perder la ayuda. Por eso el Ayuntamiento firmó un acuerdo con la fundación que gestiona uno de los centros cívicos del municipio para que los chicos y chicas de los institutos de Granollers que lo deseen puedan comer allí su menú diario: “Usan el servicio unos 100 alumnos a la semana, la mayoría becados”, explica Francesc Arolas, regidor de Educación de Granollers.

Otro ejemplo se encuentra en una calle peatonal del centro del municipio, en un precioso edificio modernista centenario que alberga la Escuela Pereanton. Allí, una mañana cualquiera de febrero se hace enseguida evidente que no se trata de un colegio público corriente de infantil y primaria; por las pilas de instrumentos musicales que descansan en los pasillos, y por los alumnos que cantan en una clase al ritmo que le marca la profesora mientras, en otra, unos chiquillos de seis años tocan la batería, los bongos, el cajón… “Desplegamos un currículum propio ampliado en torno a la música y la danza, desde los tres años hasta los 12, que empieza con dos sesiones de música y una de danza; en primero [de primaria, seis años] se incorpora una sesión de canto coral y otra de instrumentos Orff [percusión] que en segundo se sustituye por una de instrumento [trompeta, trombón, guitarra, piano…] y otra de big band”, explica Toni Santiago, el jefe de estudios.

Este proyecto de centro se puso en marcha hace ya 17 años, como un intento de darle la vuelta a una escuela que sufría graves problemas de absentismo, de fracaso y de conflictividad que había provocado un descenso dramático de la matrícula. Hoy, es uno de los centros más demandados por las familias. ¿Y qué ha tenido que ver el Ayuntamiento en todo esto? “Ha sido crucial”, asegura Santiago, pues no solo asesoró, apoyó y financió todo el proceso de definición del proyecto de centro, sino que aporta profesores de la escuela municipal de música. En estos años, el Consistorio también ha apoyado la definición y puesta en marcha de los proyectos de centro de la escuela Ferrer i Guàrdia (programa artístico) y el instituto Carles Vallbona (deportivo) y ahora mismo está acompañando el de la escuela Ponent de artes escénicas.

[Si quiere conocer más detalles del proyecto educativo Granollers, recorra la siguiente fotogalería].

“Se trata de algo histórico en la ciudad, tenemos una escuela de música y una formación profesional desde hace 100 años”, resalta la alcaldesa, Alba Barnusell (del PSC), sobre el esfuerzo municipal. “Es que la idea no es: ¿cuáles son mis competencias?, voy a llenarlas, sino: yo tengo un proyecto de ciudad y voy a ver con el presupuesto que tengo cómo lo hago posible. Si sales a la calle y te encuentras con un vecino que se queja porque le falta algo, no le puedes decir que se vaya a llamar a la puerta de la Generalitat o a la de un ministerio en Madrid”, añade.

La brecha escolar norte-sur se reproduce: más inversión en las provincias más ricas

Granollers es un ejemplo sobresaliente de aportación municipal al gasto educativo. Pero, en general, también lo es Cataluña. Los ayuntamientos de la comunidad gastan de media en educación más de 300 euros por alumnos, una cifra similar a la de Asturias y la provincia de Gipuzkoa, y solo inferior a la de los consistorios navarros, con 462 euros por joven. En el extremo opuesto están los 90 de Almería o los 126 de Ávila. El mapa que se muestra a continuación pone en evidencia una brecha entre el sur y el noreste. Además, las conclusiones son casi idénticas si en lugar de comparar el gasto por estudiante se examina el esfuerzo presupuestario: Navarra dedica el 11%, Ávila, Soria, Almería, Cáceres, Cádiz, Salamanca y Jaén no pasan del 3%.

Unas diferencias seculares entre regiones más ricas y más pobres que se reproducen aunque incluyamos la aportación de las diputaciones —incluidas dentro de las estadísticas de gasto en educación de las entidades locales—, que completan los esfuerzos de los municipios en muy diversos ámbitos.

Juan B. Martínez, maestro jubilado y experto en estadística educativa del sindicato CC OO, lleva años insistiendo en la importancia para el sistema de la desigual inversión educativa de los ayuntamientos, que supone algo más del 5% de la inversión pública total en este ámbito. Tras analizar el gasto agregado de las corporaciones locales durante el periodo de crisis económica y recuperación que va de 2009 a 2018, Martínez ha llegado a la conclusión de que “los municipios pusieron para los servicios de compensación y conciliación [servicios complementarios, educación compensatoria y actividades extraescolares] 116,8 millones más en la década (un 27,7% más) para paliar la desatención de las administraciones educativas en cuestiones en las que no tienen obligación legal”.

El siguiente gráfico muestra, desglosado por provincias, el detalle del gasto educativo de los ayuntamientos. Hemos reunido todos los subprogramas en tres grandes áreas: Creación y funcionamiento de centros (áreas relacionadas más directamente con sus competencias explícitas en educación), la administración general (porque entendemos que, más allá de la burocracia, más personal en este ámbito puede significar más esfuerzo) y otros, donde se ubican la mayor parte de esos esfuerzos escolares y socioeducativos de los que hablaba Martínez y que en la estadística de Hacienda se explicitan como vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, servicios complementarios de educación y fomento de la convivencia ciudadana.

Mientras la Federación Española de Municipios y Provincias reclama “una definición clara y suficiente de las competencias” locales en este ámbito, acompañada de los recursos necesarios para hacerlo posible, distintos especialistas insisten en las bondades de avanzar por ese camino. “Si la educación es un servicio público de proximidad, parece razonable abordar en nuestro país una segunda descentralización hacia las entidades más cercanas a la ciudadanía: los municipios”, escribía hace ya un lustro en Cuadernos de Pedagogía el vicepresidente del Consejo Escolar del Estado, Jesús Jiménez.

Jiménez habla, entre otras cosas, de las grandes posibilidades de los municipios para aportar, dentro de sus posibilidades, en muy diversos aspectos, “de manera singular, en los ámbitos de educación no formal e informal”, es decir, más allá de la escuela. También menciona esta idea la alcaldesa de Granollers —“El eje central de la ciudad educadora es entender la educación más allá de las escuelas y de lo formal”, dice Barnusell— y, de hecho, la mayor parte de las intervenciones que pone Jiménez como ejemplo en su propuesta ya se desarrollan en la pequeña ciudad barcelonesa: participación en la planificación y ampliación de la oferta educativa, colaboración en la formación profesional, en el desarrollo del currículo escolar, en actividades extraescolares y servicios complementarios. El precio, la calidad y la mera existencia no siempre garantizada de estos últimos —cuya finalidad es “complementar el proceso educativo que se realiza en los centros docentes o el de facilitar el mismo, de tal modo que cobran especial importancia como instrumentos para hacer realidad la igualdad de oportunidades y ayudar a la población escolar más desfavorecida”, según define una página del Ministerio de Educación— de hecho marcan una gran diferencia para miles de familias, empezando por los más básicos: el transporte allí donde haga falta, y el comedor.

Esto lo tienen claro en el concello de Ames, donde este servicio sigue estando en el centro de sus esfuerzos, pese al alto coste que les supone. El siguiente es un recorrido fotográfico por esa apuesta.

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