El FMI sigue rezagado en lo relativo al control de capitales

El marco político revisado del Fondo Monetario Internacional (FMI) para gestionar los flujos financieros transfronterizos, aprobado por su junta directiva el mes pasado, amplía las circunstancias en las que los países pueden restringir las entradas de capital. Por desgracia, también les ata excesivamente las manos y no tiene en cuenta los múltiples contextos del mundo real en los que el asesoramiento que ofrece el FMI resulta apropiado o no. Por eso, aunque la volatilidad de los flujos de capital ya supone un reto constante para muchas economías emergentes y en desarrollo, el marco del FMI reducirá las opciones de los países para alcanzar sus objetivos sociales y podría, en última instancia, hacer menos estable la economía mundial.

El marco anterior del FMI, conocido como la “Visión Institucional” (VI), sostenía que los controles sobre las salidas de capital solo eran legítimos si un país estaba inmerso en una crisis, y que los controles sobre las entradas solo debían utilizarse como último recurso cuando el país estuviera experimentando un aumento del dinero extranjero. La VI fue un compromiso político que reflejaba las profundas divisiones entre los Estados miembros del FMI (incluidos algunos de los mayores accionistas) que estaban a favor de la liberalización total de los movimientos de capital, y aquellos (incluidas muchas economías emergentes y en desarrollo) que deseaban el beneplácito del FMI para adoptar políticas destinadas a mitigar la volatilidad.

Algunos países se opusieron a la VI no porque estuvieran en desacuerdo con ese marco, sino porque lo consideraban una “extralimitación”. Les preocupaba que el FMI estuviera yendo más allá de las atribuciones definidas por su constitución (el Convenio Constitutivo), que concede a los países un margen de maniobra considerable en materia de políticas de control de capitales, y que un futuro equipo directivo del FMI pudiera cambiar repentinamente de rumbo e intentara restringir lo que los países podían hacer.

El trabajo del FMI es evitar que las políticas nacionales generen efectos negativos a escala internacional. Los padres fundadores del Fondo, John Maynard Keynes y Henry Dexter White, hondamente preocupados por las implicaciones de las depreciaciones monetarias competitivas, hicieron hincapié en las normas contra las políticas de “empobrecimiento del vecino” en el Convenio Constitutivo del FMI. Más recientemente, hemos visto lo que puede suceder cuando los problemas financieros de un país se extienden a otros, como ocurrió durante la crisis financiera mundial.

Cuando se redactó el Convenio Constitutivo del FMI, la mayoría de los países, incluidas las actuales economías avanzadas, utilizaban ampliamente los controles de capital. Por tanto, el Convenio Constitutivo no otorgaba al FMI autoridad para impulsar la liberalización del mercado de capitales. Es más, el último intento de ampliar el Convenio, en la reunión anual del FMI celebrada en 1997 en Hong Kong, se produjo en el peor momento, justo en medio del estallido de la crisis financiera asiática, precipitada por la salida masiva de capitales.

En cualquier caso, los países pequeños sin monedas infravaloradas no generan externalidades negativas ni aplican políticas de empobrecimiento del vecino. Por tanto, cuando recurren a los controles de capital, suele ser en circunstancias que poco tienen que ver con el cometido del FMI.

Consideremos el objetivo social de garantizar una vivienda asequible para la clase media, que muchas economías de mercado avanzadas y emergentes han perseguido restringiendo las compras extranjeras de bienes inmuebles nacionales. Estas restricciones no son responsabilidad del FMI, sobre todo si no deprecian significativamente el tipo de cambio o causan importantes efectos financieros transfronterizos. No obstante, el FMI instó recientemente a Australia a reconsiderar un pequeño impuesto sobre las inversiones en el sector inmobiliario en Tasmania (541.000 habitantes), pese a que la medida no podría ser significativa en términos macroeconómicos. Y este es solo un ejemplo flagrante entre muchos otros. Estos consejos, y las posiciones relacionadas con países tan diversos como Canadá o Singapur, socavan la credibilidad de la “vigilancia” (supervisión) del FMI.

El marco revisado del FMI permite sabiamente tomar medidas preventivas contra las entradas de capital en algunas circunstancias. El Fondo se ha dado cuenta de que no es prudente esperar a que los desequilibrios financieros alcancen un umbral crítico para hacer algo al respecto. Esta justificación, esencialmente para la regulación macroprudencial preventiva, se aplica tanto a los desequilibrios generados por el dinero caliente del extranjero como a los originados por el exceso de préstamos de fuentes nacionales.

¿Pero qué pasa con el otro lado de la ecuación, las salidas de capital? Ahora que la Reserva Federal de Estados Unidos está subiendo los tipos de interés, esta cuestión se ha vuelto muy relevante para muchos mercados emergentes. Sin embargo, el nuevo marco del FMI la elude extrañamente.

En general, los economistas desconfían profundamente de los controles de salida de capital, por la preocupación de que esas políticas equivalen necesariamente a una expropiación parcial. Pero es una cuestión de diseño de políticas, y de si las reglas del juego son claras y se conocen con antelación. Por ejemplo, una política anunciada de antemano para gravar las salidas de capital a corto plazo (pero no los flujos de mayor duración), y para imponer controles más amplios en caso de crisis, podría, en última instancia, mejorar la estabilidad macroeconómica y, en ese sentido, hacer más atractiva la inversión extranjera. Forma parte del cometido del FMI evaluar si los controles de las salidas de capital son necesarios, cómo puede mejorarse su diseño y qué función podrían desempeñar en el país.

La sabiduría popular evoluciona constantemente para tener en cuenta los avances de la teoría económica, la cual ha demostrado claramente la prudencia de imponer controles de capital en determinadas circunstancias. Lo que era tabú a finales de la década de 1990 (cuando el FMI defendía la plena liberalización de la cuenta de capital) difiere de lo que era tabú en 2012 (cuando el FMI respaldó los controles de entrada durante los repuntes) y en 2022 (cuando respaldó los controles preventivos de entrada).

Parece claro, incluso para el FMI, que los controles de salida de capital podrían haber sido recomendables como parte de su préstamo a la Argentina del expresidente Mauricio Macri. Sin estos controles, el FMI simplemente permitía a los inversores internacionales sacar su dinero del país, dejando a Argentina con una carga de deuda de 44.000 millones de dólares y pocos resultados. En circunstancias como las que afrontó Argentina, el FMI debería considerar no solo permitir controles de las salidas de capital, sino efectivamente insistir en ellos.

El Convenio Constitutivo del FMI concede acertadamente un amplio margen de maniobra a los gobiernos de los Estados miembros a la hora de aplicar los controles de capital, con la condición de que sus políticas no perjudiquen a otros países en forma de empobrecimiento del vecino. Los países ricos han sacado el máximo partido a esta flexibilidad. El FMI podría hacer algo peor que mantener el espíritu de sus fundadores.

Joseph E. Stiglitz, premio Nobel de Economía, es catedrático de la Universidad de Columbia. Jonathan D. Ostry, profesor entrante de la práctica de la economía en la Universidad de Georgetown, es exsubdirector del FMI

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Traducción de News Clips