¿Es necesario actualizar el contrato social en España?

Durante su última reunión, el Consejo de la Unión Europea ha recomendado a España un sistema fiscal sostenible. Lo hace en un momento en que la sociedad española se enfrenta a retos de envergadura: la transición digital plantea enormes esfuerzos difíciles de cuantificar, puesto que dependen de la evolución de la tecnología y sus aplicaciones; la transición medioambiental, con una brecha de inversión anual que el Informe País 2024 para España de la Comisión Europea cifra en 11.500 millones de euros; unas perspectivas sobre envejecimiento de la población que hacen que la tasa de dependencia de la vejez se incremente del 33,3% en 2022 al 63,9% en 2050, esto es, en 2050 habrá 1,6 personas en edad de trabajar por cada persona mayor de 65 años, cuando la ratio ha sido de 3 en 2022, lo que indica los altos costes en pensiones y sanidad a que se tendrá que hacer frente. Se plantean asimismo acuciantes problemas de convergencia territorial y social: mientras que la renta per cápita en Madrid estuvo en el 117% de la media europea, Andalucía estuvo en el 65% en 2022, con enormes disparidades en cuanto a la población en riesgo de pobreza, situada en el 26% para el conjunto del país, uno de los peores datos de la UE, pero que diverge entre el 14,5% de Navarra y el 36,9% de Extremadura.

Estos desafíos se plantean en un contexto de finanzas públicas no lo suficientemente sólidas. Con la salvedad del período entre 2005 y 2007, a causa de la burbuja inmobiliaria con ingresos fiscales coyunturales que se perdieron con su estallido, las cuentas públicas se cierran con déficit. Desde 2008 la insuficiencia de ingresos es persistente. Tras el pico del 10,1% del PIB de déficit público en 2020 debido a la pandemia, se cerró en el 4,7% en 2022. Para 2024, se ha estimado ya en el 3%. Estos desequilibrios han resultado en una elevada deuda pública, que alcanzó en 2022 el 111,6% del PIB, reducida al 107,7% en 2023.

La pregunta es qué hacer desde la perspectiva de los ingresos públicos. Los gastos previstos o concertados, si se quiere mantener un determinado grado de bienestar, son difícilmente revisables. La UE no se pronuncia sobre su nivel, cuestión que queda para la decisión de cada país miembro en función de sus preferencias de ingresos y gastos. De hecho, el Gobierno español se comprometió en el Plan de Recuperación y Resiliencia para salir de la crisis económica de la pandemia a elevar los ingresos tributarios para situarlos en unos estándares europeos, puesto que eran claramente inferiores a las medias de la UE.

La coyuntura económica ha posibilitado el incremento de los recursos tributarios, acercándolos a los objetivos planteados. El Informe País para España del Fondo Monetario Internacional (FMI) lo atribuye al incremento del empleo, con subidas en las cotizaciones sociales y en el impuesto sobre la renta del trabajo, y al crecimiento económico, con subidas en la imposición sobre sociedades. También incluye el factor de la subida de precios, que supuso mayores ingresos por IVA, compensados con medidas dirigidas a reducir el gravamen de bienes básicos (alimentos y combustibles), así como el salto en el gravamen sobre la renta del trabajo: los contribuyentes vieron subir sus salarios y saltaron a tramos superiores de la escala de gravamen del impuesto sobre la renta, a pesar de que se tratara de subidas meramente nominales explicadas por la inflación. Surge la pregunta sobre la estabilidad de estos nuevos ingresos, lo que va a depender de que el Gobierno central y los de las comunidades autónomas no decidan deflactar las tarifas del impuesto sobre la renta.

Lo que sí recomienda el Consejo de la UE es asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Es importante recordar que existe un interés europeo en que las cuentas públicas estén saneadas puesto que, en un contexto de mercado interior con moneda única, los efectos de una economía nacional se hacen sentir en otras: los desequilibrios en una zona tienen efectos económicos adversos en las demás. Amén de las dificultades que entraña para los divergentes moverse en decisiones de política monetaria comunes para todos y que no les sean necesariamente convenientes. Piensen en la situación actual en la que nuestro país parece haber dado buena respuesta a la inflación —aunque los últimos datos pueden hacer dudar de ello— y convendrían tipos de interés del dinero más bajos dado su nivel de deuda. La convergencia de las economías nacionales es así positiva.

En este camino, se hace necesario un sistema fiscal que apoye mejor el crecimiento y el empleo. Habría espacios fiscales para dar cumplimiento al compromiso de España en el Plan de Recuperación. De una parte, los impuestos sobre el consumo y medioambientales son bajos en términos relativos y según los estándares europeos. Se dice que son regresivos, aunque la pregunta es si un sistema fiscal que entorpece el crecimiento y el empleo no lo sería en mayor medida. El incremento de los impuestos indirectos y la reducción de sus tipos reducidos siempre se pueden compensar con ayudas directas a quienes deben recibirlas en función de su nivel, bajo, de renta.

Asimismo, queda pendiente la siempre difícil cuestión de la revisión de los beneficios fiscales. El propio Gobierno español se comprometió a su análisis y evaluación, pero de momento no se ha visto ninguna acción en el Boletín Oficial del Estado (BOE). No se debe olvidar que son contrarios a la generalidad de la imposición —principio establecido en la Constitución— y pueden generar formas de privilegio. La tendencia desde la reforma fiscal de 1977 es el incremento del número de los existentes, con una clara inercia en su mantenimiento con independencia de su sentido o de que hayan dejado de estar justificados. Piénsese que hay siempre fórmulas alternativas más razonables para atender a situaciones de dificultad: el IVA superreducido para los alimentos también beneficia a los niveles más altos de renta, para quienes no estarían justificados.

Juan López Rodríguez es doctor en derecho tributario.

Las opiniones de este artículo son las del autor y no comprometen a la Comisión.

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