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José Luis Escrivá, el guardián de la independencia de la Autoridad Fiscal

El presidente de la Airef amenazó con dimitir hasta en cinco ocasiones para asegurar la autonomía de la institución que creó y que abandonará en ocho meses

El presidente de la Airef, José Luis Escrivá, en su despacho.
El presidente de la Airef, José Luis Escrivá, en su despacho.

La Autoridad Fiscal ha mantenido una actividad frenética en las últimas semanas. Quienes no conocieran hasta ahora esta institución han tenido la oportunidad de descubrir en el último mes un organismo que ha sacado los colores a varias Administraciones públicas por gestionar mal las subvenciones, las becas, las políticas activas de empleo, el gasto farmacéutico, Correos, las ayudas industriales o las destinadas a la I+D.

La Airef, acrónimo de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, es en realidad una institución pública creada en 2014 por exigencia de la Comisión Europea. Fue una de las condiciones que impuso la troika a España tras el dramático rescate financiero de 2012. Bruselas buscaba que el Estado contara con un organismo independiente que velara por la sostenibilidad de las cuentas públicas y emitiera alertas tempranas sobre los desequilibrios de los presupuestos. La idea era que el país recuperara la credibilidad perdida en los años en los que era incapaz de controlar sus cuentas y de embridar el déficit.

Desde su creación, la Airef se ha convertido en el pepito grillo de los ministros de Hacienda y los consejeros regionales de Finanzas. El principal artífice de que la Airef se haya convertido en una de las instituciones con más prestigio y mejor reputación del sistema público español ha sido José Luis Escrivá Belmonte (Albacete, 58 años). Creó el órgano de la nada, lo organizó, le confirió de una estructura y lo ha dirigido en los últimos años blindando su independencia. Su gestión ha sido muy presidencialista y, por tanto, marcada por su fuerte carácter. Por eso, cuando está a punto de terminar su mandato (en febrero de 2020), hay quien se pregunta qué será del organismo cuando él no esté.

Se le reconoce haber creado el organismo de la nada y prestigiarlo

Su paso por la Airef no ha resultado indiferente. Cuando a finales de 2013, Cristóbal Montoro, el ministro de Hacienda de aquella época, le telefoneó para proponerle que dirigiera el nuevo supervisor presupuestario, Escrivá sí se lo pensó dos veces. Era el responsable del Banco Internacional de Pagos de Basilea (BIS) para las Américas y apenas conocía el papel de estas instituciones. Lo primero que hizo fue viajar a Washington para ver cómo funcionaba el Congressional Budget Office (CBO), el equivalente estadounidense de la Airef. Recabó la opinión de expertos y solo aceptó el cargo tras hacerse una idea precisa del cometido del organismo.

Su nombramiento despertó algún recelo porque, aunque tiene plaza en el Banco de España, donde comenzó su carrera, trabajó como jefe de estudios del BBVA, desde donde emitió duros informes contra la gestión de la crisis del Gobierno de Zapatero.

La nueva institución fue creada por una Ley Orgánica del 14 de noviembre de 2013. Y establecía que el nombramiento del presidente debía ser aprobado por el Congreso. Como le había propuesto el Gobierno del PP, que en aquella época gozaba de mayoría absoluta, Montoro le garantizó el puesto con el rodillo parlamentario de los populares. Pero Escrivá negoció con el PSOE y el resto de grupos políticos en busca de un respaldo más amplio.

Una vez al frente de la Airef, comenzaron los problemas. Había que construir una nueva institución en medio de la peor crisis financiera desde la Guerra Civil. Rajoy había aprobado profundos recortes y, por entonces, los aumentos de gastos estaban mal vistos. Además, el nuevo organismo suplantaría el papel que hasta entonces desempeñaban otras Administraciones, lo que creaba suspicacias. Así que su labor principal en aquellos primeros años fue marcar las líneas rojas para asegurar su independencia y garantizar los medios para ejercerla.

El inicio fue complejo. Antes de ganarse la reputación actual, Escrivá presentó la dimisión o amenazó con hacerlo hasta en cinco ocasiones para preservar la autonomía del organismo. Fueron cinco batallas en las que se jugó el futuro de la institución. Un nuevo organismo que, por primera vez, reducía la discrecionalidad de los poderes políticos y que, a su vez, entraba en un terreno difuso compartido por el Tribunal de Cuentas y la Intervención General del Estado.

La institución se ha convertido en el 'pepito grillo' de la Administración

El primer pulso fue nada más llegar, cuando se aprobó el Estatuto orgánico del organismo, que desarrollaba la ley donde se definen sus objetivos, competencias y se regula su funcionamiento. Durante la tramitación, el Gobierno del PP trató de afeitar su autonomía. Pero Escrivá se plantó. Al final se aprobó un estatuto parecido al que tienen otros supervisores similares como la CNMC, el Tribunal de Cuentas o la CNMV.

El siguiente envite llegó muy poco después. Cuando Hacienda le negó los recursos necesarios para poner en marcha el organismo que Escrivá había diseñado tras consultarlo con expertos del Banco de España. A mediados de 2014 apenas contaba con media docena de trabajadores. Algo insuficiente si se compara con la autoridad holandesa, la de referencia y más prestigio, que dispone de alrededor de 250 empleados. El ministerio presionó de tal forma que llegó a congelar los pagos de las nóminas si no se aceptaban sus condiciones. Escrivá contraatacó con un segundo intento de dimisión. Algo que Bruselas, que vigilaba de cerca, no toleraría.

El tercer obstáculo se presentó a principios de 2015, cuando Patrimonio del Estado, dependiente de Hacienda, quiso desalojarlos de las oficinas donde se habían instalado, unas dependencias de la calle de José Abascal, en Madrid. Patrimonio llegó a cerrar con llave todos los despachos. La presión en ese caso también fue máxima.

Mientras tanto, la Airef ya comenzaba a emitir informes que hacían revolverse a algunos en sus sillones. Los ajustes prometidos a Bruselas ya no llegaban con la misma intensidad, los presupuestos no se cumplían y las Administraciones apenas bajaban el déficit. Y todo eso era plasmado en los informes de la Airef. Unos trabajos donde se explicaba con detalle qué metodología habían usado para llegar a sus conclusiones, algo insólito entre las Administraciones españolas.

El cuarto encontronazo se produjo a finales de 2015, cuando Hacienda negó un complemento de productividad salarial a los trabajadores de la Airef. Por aquella época, José Luis Martínez-Almeida, actual alcalde de Madrid, era uno de los tres directores generales del organismo. Y fue quien negoció a cara de perro con Hacienda para conseguir más funcionarios y mejoras salariales. El ministerio aducía que no podía permitirlo mientras recortaba el sueldo a los funcionarios y reducía partidas del Presupuesto. La tensión fue tal que la cúpula de la Airef envió una carta a Montoro amenazándole con la dimisión en bloque si no atendía sus peticiones.

Quinto asalto

Y el quinto enfrentamiento entre el ministerio y la Airef se produjo a finales de 2015, cuando Hacienda trató de restringir el acceso a la información del organismo. Escrivá puso una demanda ante la Audiencia porque consideraba que la actitud de ministerio socavaba sus competencias. Un año después, la institución, que cuenta con 55 trabajadores, se había desprendido de las correas con las que intentaban limitarla.

Uno de los episodios más polémicos los vivió con el Tribunal de Cuentas. El fiscalizador evidenció incumplimientos en contratación y gestión de personal: trabajadores con sueldos superiores a lo permitido, nombramientos sin publicidad ni concurrencia, fraccionamiento de contratos. Se produjo en agrio pulso entre ambas entidades porque al supervisor presidido por Escrivá no le sentaron bien las conclusiones del Tribunal de Cuentas.

Fuentes de La Moncloa destacan el valor del trabajo de Escrivá por construir la institución desde la nada, pero señalan el controvertido carácter del presidente de la Airef, con una fuerte personalidad. Aún así, aseguran que se ha ganado el respeto por su trabajo y remarcan el perfil de elevada profesionalidad que le ha conferido a la institución. Aún así en los últimos meses han arreciado las voces de aquellos que critican que se excede en sus opiniones. La Airef aduce que sus competencias son muy amplias y que el Gobierno le ha encargado estudios para que opine sobre las becas, Correos o el gasto sanitario.

“La Airef es un soplo de aire fresco, impulsado por Bruselas, en el panorama institucional español en un doble sentido: por su forma de trabajar [neutralidad y falta de politización] y por su actividad en una España con tan poca tradición de evaluación de políticas públicas”, explica Víctor Lapuente, profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Gotemburgo. Este experto en calidad democrática y de las instituciones, remarca: “El gran reto es su consolidación una vez se haya ido el equipo directivo actual. ¿Seremos capaces de mantenerla o acabará subsumida en el magma de instituciones politizadas al servicio del Gobierno de turno?”.

Cinco informes antes de concluir el mandato en febrero

La Ley Orgánica que regula el funcionamiento de la Airef es muy clara. El mandato es por seis años no renovables. Por tanto, la presidencia de José Luis Escrivá finaliza en febrero del próximo año. Del perfil de su sucesor dependerá que la institución se consolide o su independencia se diluya como un azucarillo y su papel quede relegado a la irrelevancia. Para evitar eso, el organismo dispone de varias palancas, como su estatuto orgánico o el perfil que Escrivá ha escogido para los trabajadores de la Airef.

Para reforzarlo, Escrivá trabaja en varios informes que quiere publicar antes de su marcha. Uno versa sobre el futuro de la propia Airef, la necesidad de reforzar su independencia y de que cuente con mayor blindaje financiero. La idea es que el que supervisa no esté en manos del supervisado, explican fuentes del organismo.

Otro de los estudios que prepara tiene que ver con la reforma de la Ley de Estabilidad, la norma aprobada en 2012, que fija corsés presupuestarios a las administraciones públicas. Y propondrá un marco alternativo al que existe.

También pretende dejar otro documento de trabajo sobre cómo deben ser los procesos de evaluación de políticas públicas ex ante. Es decir, que los estudios previos a la aprobación de determinadas políticas de gasto incluyan los siempre los costes asociados.

Otro de los proyectos que tiene en marcha es sobre los pasivos contingentes de las administraciones públicas a medio y largo plazo. En este capítulo se analizarán los riesgos financieros de la Sareb, el Frob, la morosidad de los préstamos concedidos por las administraciones y los riesgos asociados al gasto sanitario.

Por último, trabaja en una batería de indicadores de transparencia fiscal de distintas administraciones, Estado, comunidades y ayuntamientos más grandes.

Más allá de estos trabajos, la Autoridad Fiscal también prepara los encargos que ha recibido del actual Ejecutivo socialista.

Probablemente el sucesor de Escrivá sea el encargado de presentar el estudio sobre los 60.000 millones de euros en beneficios fiscales (deducciones, bonificaciones, exenciones) del sistema tributario español. También analizará los procesos que se siguen cuando se decide aprobar proyectos ferroviarios con análisis coste-beneficio. Y por último, examinará con más detalle el gasto farmacéutico de los hospitales públicos.

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