Así se ha ido construyendo en los últimos años la estructura legal de Cataluña

Desde el año 1980 la comunidad autónoma de Cataluña ha aprobado casi 800 leyes de diversas materias (fiscal, administrativo, civil..), de las cuales actualmente están vigentes aproximadamente 450. Mientras que el sector independentista se prepara para el pretendido "referéndum", previsto para el día 1 de octubre, la actividad parlamentaria de Cataluña continúa, aprobando poco a poco toda una serie de normas sobre distintas cuestiones que, por traspasar en algunos puntos la línea competencial reservada al Estado en el artículo 149 de la Constitución Española, han sido revisadas por el Tribunal Constitucional. Las estadísticas del alto tribunal reflejan esta situación: a 31 de diciembre de 2016 un total de 40 recursos de inconstitucionalidad estaban pendientes de resolver, la mitad interpuestos por el Estado y la otra mitad por el Gobierno catalán.

En una semana que se ha calificado de decisiva en el proceso hacía la pretendida independencia, con el anuncio de la aprobación en el Parlamento catalán de dos leyes clave, aquella que otorgue cobertura "legal" a la convocatoria de referéndum y la norma de "transitoriedad" hacia el nuevo modelo jurídico, nos preguntamos: ¿Cuenta actualmente Cataluña con una legislación que le otorgue plena autonomía?

El Parlamento y sus competencias: ¿un referéndum independentista?

La última legislatura en el Parlamento catalán ha estado influida por la consecución de un objetivo: celebrar un referéndum en el que se pregunte a la ciudadanía sobre su voluntad de independizarse.

Hoy ha sido el día elegido para plantear en la cámara la votación de la proposición de ley del referéndum, una ley que otorgaría cobertura legal a la convocatoria de la consulta, señalada por el presidente Puigdemont para el día 1 de octubre. Tras un tenso debate, en el que los diputados de los partidos contrarios al referéndum se han opuesto a la toma en consideración de esta propuesta, no prevista en el orden del día, el texto de la norma se ha publicado en el boletín oficial del Parlamento. La ley protegería a todos aquellos que participasen en el referéndum independentista, ya que se autoproclama "suprema" al prevalecer jerárquicamente sobre todas las normas que puedan entrar en conflicto, en tanto que "regula el ejercicio de un derecho fundamental e inalienable del pueblo de Cataluña". Prevé su entrada en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Generalitat y afirma que si en el recuento de los votos válidamente emitidos hay más de afirmativos que negativos, el resultado implica la independencia de Cataluña.

La aprobación de una resolución que convocara la consulta había sido frenada hasta en dos ocasiones por el Tribunal Constitucional, que ha exigido responsabilidades a las autoridades públicas que, desoyendo la expresa prohibición, materializaron la consulta del 9 de noviembre de 2014. El pleno volvió a paralizar un nuevo intento soberanista en diciembre de 2016, apercibiendo de nuevo a los responsables políticos de las consecuencias penales. La convocatoria del referéndum ha obligado al Gobierno del Estado a estar muy alerta, recurriendo y fiscalizando cualquier aprobación de partidas presupuestarias que pudieran destinarse a su celebración, como, por ejemplo, la adquisición de urnas. Recientemente el Tribunal de Cuentas ha exigido a los responsables de la consulta del 9-N que se responsabilicen con su patrimonio de los más de cinco millones de euros en los que se cifra el gasto de la convocatoria.

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Ley de Transitoriedad

La Proposición de Ley de Transitoriedad Jurídica, que en su exposición de motivos se autoproclama "fundacional de la República", fue presentada la semana pasada por varios diputados de Junts pel Sí y la CUP. Esta norma, que pretende votarse en el Parlamento en los próximos días, ha sido presentada como la "norma suprema del ordenamiento jurídico catalán" mientras no se apruebe una Constitución, fruto de un proceso constituyente activado por el Gobierno catalán si, finalmente, según su "hoja de ruta", el referéndum previsto para el 1 de octubre les resultara favorable.

Aunque es previsible que, tal y como ha anunciado el Gobierno de España, esta ley se recurra de manera inmediata,, la norma "fundacional" ya prevé la forma política del nuevo Estado, "una República de Derecho, democrática y social", y cuestiones tan fundamentales como la sucesión y subrogación del nuevo Estado en todas las relaciones jurídicas que, competencialmente, corresponden al Estado español (absorción de funcionarios, subrogación en contratos, convenios y acuerdos, derechos y obligaciones de carácter económico y financiero, etcétera); confiscación de bienes de titularidad estatal, y un Consejo de Garantías Democráticas que vele por la adecuación a la Ley de Transitoriedad de los proyectos y proposiciones de ley.

La soberanía del futuro Estado descansaría en el pueblo de Cataluña, cuyos ciudadanos, en un principio y según prevé la ley, tendrían doble nacionalidad.

La cuestión económica: nuevo Código Tributario y entidades fiscales propias

A primeros de agosto el Diario Oficial de Cataluña publicaba una ley por la que se articulan las bases de una Hacienda propia que procure independencia económica. Se trata de la aprobación de un Código Tributario, que se materializó con la Ley 17/2017, de 1 de agosto, en el que, además de codificar las distintas normas en esta materia, también se aprobaban los libros primero, segundo y tercero, relativos a la Administración tributaria de la Generalidad.

La regulación de las entidades fiscales catalanas y las nuevas competencias de la Agencia Tributaria son cuestiones centrales desarrolladas en esta ley. La Agencia Tributaria de Cataluña se creó y reguló mediante la Ley 7/2007, de 17 de julio, y el nuevo Código determina que se dote de más autonomía económica, financiera, patrimonial, contractual y de personal, lo que debe permitir más eficacia en las funciones que tiene asignadas y poder actuar con plena independencia. El mismo día que se publicaba el Código, el Diario Oficial también recogía un Decreto por el que la Agencia Tributaria de Cataluña asumía la gestión hasta entonces encomendadas a registradores de la propiedad y mercantiles y de bienes muebles. El fisco catalán se presenta con plena capacidad recaudatoria, lo que ha provocado que el ministro Cristobal Montoro haya advertido con multas y consecuencias penales a aquellos que, fuera de los impuestos propios de la comunidad autónoma o los expresamente cedidos a Cataluña, paguen directamente sus tributos a este organismo.

¿Y la financiación? La Ley de Transitoriedad da una solución momentánea: el "Estado catalán" sucede al Reino de España en los derechos y obligaciones de carácter económico y financiero en los términos que se acuerden con éste y los que se deriven de acuerdos con terceros. Además, Cataluña ha ido aprobando en el ámbito de sus competencias una serie de normas tributarias, como la Ley 5/2017, de 28 de marzo, que crea y regula diversos impuestos: sobre grandes comercios, sobre estancias en establecimientos turísticos, y otros, como el novedoso impuesto sobre bebidas azucaradas envasadas. Pero no todas las normas han pasado el filtro constitucional: el pasado mes de julio, el tribunal de garantías anulaba el impuesto catalán sobre la prestación de acceso a internet porque grava el mismo hecho imponible que el IVA.

Esto por lo que respecta al capítulo de "haberes", pero, ¿cómo haría frente Cataluña a las deudas? No está claro, jurídicamente hablando, que pudiera subrogarse sin más en estas relaciones económicas y asumir la deuda pública que le correspondiera. Por otro lado, la existencia de una Seguridad Social catalana que sufragase los servicios a sus ciudadanos también se pone en entredicho. Y ¿qué pasaría con las pensiones? La Ley de Transitoriedad se limita a garantizar el derecho a percibirlas, pero nada desarrolla al respecto.

¿Una Justicia Catalana?

En cuanto a la organización judicial, la norma de transitoriedad prevé que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se convierta en el Tribunal Supremo de Cataluña, en el que se creará una Sala Superior de Garantías que conocerá, entre otros, de los recursos de amparo de los derechos fundamentales.

Además, la citada Ley de Transitoriedad anuncia que quienes impartirán justicia serán los jueces, magistrados, fiscales y letrados de la Administración de Justicia que a lo largo de los tres años anteriores a la entrada en vigor de la misma hayan ocupado plaza en los órganos judiciales y la fiscalía de Cataluña.

Como hemos señalado, Cataluña cuenta con más de 400 normas en vigor, que, en un escenario de independencia, en principio, serían aplicables. El texto pretende que un supuesto "ordenamiento jurídico catalán" integre también los tratados internacionales celebrados por España y que les resulten aplicables, normativa europea e, incluso, leyes orgánicas que podrían ser aplicadas como simples leyes si no se oponen a la norma de transitoriedad.

En materia civil, Cataluña dispone de normativa propia, una compilación muy completa derivada de la legislación histórica, cuya última modificación se produjo con la incorporación mediante la Ley 3/2017, de 15 de febrero, del libro sexto del Código Civil de Cataluña, relativo a las obligaciones y los contratos, que ha sido en parte declarado inconstitucional por invasión de competencias. En materia penal, no hay normativa sustantiva propia. Eso sí, la Ley de Transitoriedad prevé la amnistía a los independentistas encausados o condenados.

Organización territorial: veguerías, comarcas y municipios

El Estatuto de Autonomía de Cataluña determina que la organización territorial básica del país se estructura en municipios y veguerías, denominación esta que entronca con sus instituciones históricas, como una división más apta que la comarca para las necesidades del Gobierno y la Administración de la Generalidad, que adopta la división en veguerías para la organización territorial de sus servicios.

La Ley de Veguerías, aprobada en el año 2010, tiene en cuenta que la división territorial de Cataluña no solo debe responder a los ámbitos territoriales geográficos naturales e históricos, sino también a los ámbitos de "sentimiento de pertenencia". Por ello, este año se ha aprobado la Ley 2/2017, de 15 de febrero, que crea la veguería de El Penedès, tras la reivindicación de movimientos sociales.

Tal como anuncia en su página web, la Generalidad de Cataluña está trabajando actualmente en la elaboración de diferentes proyectos de ley que afectan al territorio y el urbanismo: la ley del territorio, la ley de montaña y la ley del litoral.

Cataluña en Europa y en el mundo

Ni la Unión Europea ni la comunidad internacional ha reconocido o apoyado las aspiraciones secesionistas. La cuestión no es menor pues, sin reconocimiento internacional un Estado, a pesar de existir "de facto", realmente "no existe", como le sucede, por ejemplo, a la República de Somalilandia.

El Gobierno catalán no ha conseguido obtener una declaración de la Unión Europea que permita asegurar una permanencia en la comunidad política si llega a declararse la independencia. Lo que sí hace la Ley de Transitoriedad es prever la doble nacionalidad catalana-española.

Conscientes de esta situación, los esfuerzos diplomáticos de la Generalidad se han redoblado, con la creación de una consejería encargada de llevar a cabo funciones de "acción exterior" y que explicase la "hoja de ruta" del proceso soberanista. El pasado mes de junio el Constitucional anuló la denominación "Asuntos Exteriores" del nuevo departamento, que podría confundirse con el del Ministerio del Gobierno español y que se asocia a la política exterior, estimando en este punto el conflicto de competencias planteado por el Estado. Para aquel entonces el Gobierno catalán ya había modificado su denominación, cambiando la original por la de "Asuntos de Relaciones Institucionales y Transparencia".

También se ha previsto la extensión de los derechos y servicios a los catalanes que residen en el extranjero. Cataluña ha aprobado una ley llamada "de la comunidad catalana en el exterior" (la Ley 8/2017, de 15 de junio), que crea un registro de "catalanes en el exterior", esto es, los ciudadanos españoles residentes en el extranjero que han tenido en Cataluña la última vecindad administrativa y sus descendientes. Conforme al nuevo texto, es función del Gobierno de Cataluña velar por una amplia participación en todos los procesos electorales de los catalanes residentes en el exterior.