La travesía hacia una España federal

La historia de la financiación autonómica está lejos de ser algo sexy pero su relato es el de un viaje que ha transformado España: de un Estado centralista a uno casi federal. Una obra que ha marcado la historia política y económica del país. Si el dinero es poder, la crónica de la financiación autonómica es la del traspaso de poderes desde Madrid a la periferia. Un movimiento centrífugo que ha alumbrado figuras como los barones autonómicos, las televisiones públicas, las infraestructuras sin control y el despilfarro. Y donde han anidado actitudes como el clientelismo político, el populismo y un ecosistema donde la corrupción ha porfiado por echar raíces. Pero también es, sobre todo, el marco donde se ha desarrollado el estado del bienestar que ha convertido a España en un país moderno y europeo si se compara con aquel Estado gris y atrasado de los años setenta.

Aunque la travesía comenzó unos años antes, fue en mayo de 1985 cuando consejeros de Economía y Finanzas de las comunidades autónomas se reunieron en el Parador Nacional de Sigüenza (Guadalajara) con responsables del Gobierno socialista que entonces presidía Felipe González para esbozar un sistema con el que financiar la España de las autonomías. Allí se sembró el primer acuerdo "para establecer una fórmula de financiación conjunta para todos", como explicó el anfitrión de aquel encuentro, Josep Borrell, quien entonces ocupaba la secretaría de Estado de Hacienda. Era uno de los primeros cónclaves autonómicos para tratar asuntos financieros, que posteriormente se repetirían casi anualmente en los Consejos de Política Fiscal y financiera (CPFF). Treinta años más tarde el mismo protagonista considera que "prácticamente nada de aquel primer andamiaje ha sobrevivido. Aquello era la prehistoria".

Se refiere al primer sistema por el que el Estado repartía el dinero a las comunidades en función del coste efectivo. El Gobierno central entregaba a los territorios el mismo dinero que le había costado prestar los servicios que había transferido. "Era una fotocopia de la situación anterior. En el Estado descentralizado las desigualdades que se daban en un estado centralizado se daban igualmente", razona Francisco Pérez, catedrático de la Universidad de Valencia y director de investigación del Ivie, que se muestra crítico con la evolución del sistema porque considera que arrastra deficiencias desde el origen: el denominado statu quo, que garantiza que ninguna comunidad pierde recursos respecto al modelo anterior y se ha extendido hasta 2015.

Encuentro en Sigüenza

En 1985 el desarrollo autonómico era desigual y asimétrico. Había comunidades como Cataluña, Galicia, Andalucía y la Comunidad Valenciana que cabalgaron más rápido y asumieron competencias estatales, como la sanidad y la educación, antes que el resto que tardaron más años en asumir los servicios que hoy prestan. Las comunidades discutieron en Sigüenza como diseñar un sistema de reparto con el que financiarse cuando recibieran más competencias. Buscaban un sistema "definitivo" que dejaría atrás el modelo de 1980, bautizado como "transitorio" y que emanaba directamente de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de 1979, el vehículo amparado por la Constitución Española para el desarrollo autonómico.

Cataluña, de la mano de su presidente Jordi Pujol, ya presionaba para mejorar su financiación. Reclamaba que la población tuviera más peso en el cálculo del reparto de los fondos. Como explica Borrell, el coste efectivo provocaba que comunidades como Cataluña donde la educación y la sanidad privada tenían más peso recibieran menos recursos. Años más tarde, Pujol arrancaría un pago extra del Estado de 26.000 millones de pesetas (unos 156 millones de euros) por estos desfases. Casi todos los expertos consultados para elaborar este reportaje coinciden en que Cataluña siempre ha liderado los procesos para cambiar la financiación. "Se ha llegado a un modelo que ha dirigido Cataluña y que ahora no quiere", recuerda Alain Cuenca, profesor de la Universidad de Zaragoza.

Tras un agrío debate entre los consejeros autonómicos, el 7 de noviembre de 1986 se aprobó finalmente el sistema que sirvió de partida para el resto. La principal novedad era la introducción de una fórmula para calcular las necesidades de gasto de cada región, según explica Sandra León en el libro La financiación autonómica: claves para entender un (interminable) debate (Alianza Editorial). Esta fórmula incorporaba la población junto con otras variables en el cálculo de los fondos que les correspondían a las comunidades. El Estado puso 51.494 millones de pesetas más para lograr el acuerdo con todas los territorios.

Carlos Solchaga, ministro de Economía de la época auguró que el nuevo modelo "permitirá iniciar la segunda fase del Estado de las autonomías. Empieza a partir de ahora el asentamiento definitivo del sistema autonómico en los órganos políticos administrativos". Los cronistas lo definieron como un sistema con el que "debería empezar la verdadera andadura autónoma de las comunidades sin la muleta del Estado".

Pero la paz regional no duraría mucho. A primeros de los noventa, Pujol reabre el debate y reclama más fondos para Cataluña. Además, la LOFCA preveía revisar el sistema cada cinco años. Tras duras semanas de negociación entre el Gobierno de González y los presidentes regionales, el 20 de enero de 1992 nacía el segundo modelo que daba continuidad al anterior pero con dos novedades: Se incrementaban los fondos a repartir en unos 127.000 millones de pesetas y se acordaba aumentar la corresponsabilidad fiscal de las autonomías mediante la cesión del 15% del IRPF a partir de 1993.

Enfrentamientos

Las chaquetas de pana habían dejado paso a los trajes de Emidio Tucci y España había entrado en la modernidad tras los Juegos Olímpicos de Barcelona y la Exposición Universal de Sevilla. En esa época los encendidos debates por el 15% se filtraron en los titulares de la prensa y el telediario. Las comunidades más pobres, lideradas por el extremeño Juan Carlos Rodríguez Ibarra (PSOE) lanzaban ataques políticos a la Generalitat de Pujol la más firme defensora de la cesión del porcentaje IRPF. De hecho, todos los partidos catalanes, en una decisión insólita, acordaron reclamarlo de forma unánime. En octubre de 1993, el Consejo de Política Fiscal aprobó traspasar el 15% del IRPF a las comunidades. Extremadura fue la única comunidad que no aceptó el método pese a que tenía un efecto neutral. El Estado se encargaría de cubrir las diferencias entre las comunidades ricas y las menos prósperas.

La política se empañó durante los años siguientes. Casos de corrupción como el de Roldán y escándalos como el de los GAL desgastaron al Gobierno socialista de González que fue relevado a principios de 1996 por el conservador José María Aznar (PP). El presidente popular requirió el apoyo de los nacionalistas catalanes para formar gobierno. En el denominado pacto del hotel Majestic "se acordó la puesta en marcha de un nuevo modelo de financiación autonómica para el quinquenio 1997-2001, dentro del cual los firmantes se comprometían a atribuir a las comunidades una participación en el IRPF del 30% que se fijará en función de su nivel competencial y del volumen de recursos", según explicó el propio Aznar hace un par de semanas en una carta en El Mundo.

En realidad, "la principal novedad de este modelo se centró en los instrumentos de financiación y en un aumento de la autonomía tributaria", explica León, profesora de Ciencias Políticas en la Universidad de York (Reino Unido). Las comunidades podían modificar, dentro de ciertos límites, los tipos impositivos y algunas deducciones en la parte del impuesto que se cedía. Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha rechazaron el acuerdo. El ambiente político estaba crispado. Acusaciones y amenazas se proferían desde los territorios del sur contra Cataluña y el Gobierno. Los barones autonómicos acusaban al Ejecutivo de imponer el acuerdo con CiU al resto de comunidades. Finalmente el Ejecutivo popular desembolsó 200.000 millones de pesetas (unos 1.200 millones de euros) para contentar a los territorios más críticos con el sistema.

Un alto cargo socialista que estuvo entonces cerca de las negociaciones revela que el entonces ministro de Economía, Rodrigo Rato, aseguraba que las comunidades iban a hacer "un mal negocio" con este sistema porque tenía planeado rebajar el IRPF y por tanto reducir su recaudación.

Julio López Laborda, catedrático de Economía Pública en la Universidad de Zaragoza, sitúa está época como uno de los puntos de inflexión desde la perspectiva de los ingresos. "Entre 1994, cuando se inicia la cesión parcial del IRPF a las comunidades y 1997, cuando se empiezan a atribuir competencias normativas", explica.

Nuevos cambios

Pero este modelo tampoco fue longevo. En 2001, el ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, se propuso diseñar un sistema más estable. Pretendía generalizar el sistema de doble velocidad en una única fórmula de reparto. Hasta entonces había comunidades que tenían asumidas casi todas las competencias y otras que aún no tenían transferidos algunos servicios importantes. Se cerraba así el modelo asimétrico entre las autonomías de régimen general. Los meses previos estuvieron marcados por un ambiente de mercadillo por las negociaciones bilaterales de unos y otros. Un alto cargo regional que participó en las negociaciones recuerda que las negociaciones "era un juego de póker y tahúres". Y añade: "Se acordaban cantidades de palabra y luego se añadían al modelo". "Para comprar un bolígrafo en la administración central tienes que hacer muchos trámites y para conseguir 5.000 millones más de financiación basta con saber tirar un órdago", expresa.

No es de extrañar cómo hace unos meses el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, definiese cómo han sido tradicionalmente las negociaciones del sistema: "Es un tema de una enorme complejidad, donde todo el mundo tiene el mismo discurso, y hace bien; todo el mundo cree que a él le corresponde más recursos de los que efectivamente se le dan. No hay nadie que diga que está contento con su financiación autonómica. Yo mismo fui vicepresidente de la Xunta de Galicia hace ya algunos años, me correspondía negociar la financiación autonómica y, desde luego, no estaba de acuerdo con la financiación autonómica; y, si estaba de acuerdo con la financiación autonómica, decía que no estaba de acuerdo con la financiación autonómica".

Finalmente el 27 de julio de 2001 se alcanzó un acuerdo para un modelo que logró el consenso de todos territorios con una aportación adicional de 300.000 millones de pesetas (unos 1.800 millones de euros). Los grandes servicios públicos (Sanidad, Educación y Servicios Sociales) quedarían en manos de todas las comunidades. El pacto, que se preveía definitivo, ampliaba la corresponsabilidad fiscal de las comunidades al elevar la cesión del 33% del IRPF; el 35% del IVA; y el 100% de los impuestos especiales.

El modelo se extendió hasta 2009, cuando el presidente socialista José Luis Rodríguez Zapatero, logró también el consenso de todas las comunidades para renovar la financiación. Se aumentó la corresponsabilidad fiscal al aumentar la cesión del IRPF al 50%, el 50% del IVA y el 58% de los especiales. Y se crearon mecanismos de nivelación para avanzar en la solidaridad. El Ejecutivo puso encima de la mesa 11.000 millones para contentar a todos los territorios. "Lo que tenían en la cabeza como tenía que ser la financiación de las comunidades autónomas en los años ochenta imaginaban algo parecido a lo que tenemos", explica Alain Cuenca, profesor de Economía en la Universidad de Zaragoza y uno de los padres del sistema que aún está vigente. "En treinta años hemos llegado donde debíamos llegar. Conceptos como la nivelación o la corresponsabilidad fiscal son ejes principales del sistema".

A pesar de las continuas mejoras, muchos expertos consideran que el actual modelo está aquejado de grandes debilidades. "El principal problema que persiste es el de la complejidad de su diseño y la opacidad de sus resultados", explica León, quien añade: "Además, la diferencia de financiación por habitante que se dan entre las regiones parecen injustificables".

El actual Gobierno popular de Mariano Rajoy ya ha anunciado que la revisión de la financiación autonómica será uno de los mayores desafíos de la próxima legislatura. Habrá que recordar las palabras del ex ministro Francisco Fernández Órdoñez en 1980: "Las comunidades no son islas unidas por el istmo de los estatutos. Las comunidades autónomas no se dan en el vacío ni contra o frente al Estado. El sistema financiero no puede regirse por relaciones bilaterales de Estado-comunidad, sino a partir de un sentido de globalidad".