Decisiones más valientes

La descentralización política y financiera en España es, en gran medida, un proceso exitoso: ha mejorado la calidad de vida del ciudadano medio y la equidad en el acceso a los servicios, y ha servido para cimentar la democracia. No obstante, este éxito general se ve empañado por la persistencia de problemas serios. Algunos de ellos podrían mejorar con el mero paso del tiempo. Por ejemplo, el aprendizaje y absorción de la cultura política federal, en lo que atañe a la lealtad mutua entre los diferentes niveles de gobierno; o la atribución correcta de responsabilidades, que permite una rendición de cuentas apropiada. Otros, en cambio, como las tensiones centrífugas en Cataluña y las distorsiones que provocan las ventajas financieras generadas por el sistema foral, van a exigir notables esfuerzos, ingenio y habilidad política. En cualquier caso, el sistema de financiación autonómica aparece en el centro de la mayoría de esos problemas.

Sin minusvalorar los avances logrados en la reforma aprobada en 2009, en el sistema de financiación autonómica persisten deficiencias graves. En particular, la insuficiencia financiera y las distorsiones que afectan a la equidad. Con respecto a la primera, las comunidades autónomas (CC AA) de régimen común siguen siendo excesivamente dependientes de las decisiones del gobierno central e incapaces de resolver por sí sus problemas financieros. Con respecto a la segunda, los ajustes ad hoc alteran por completo las reglas de redistribución (nivelación) inicialmente pactadas, y la forma en que se computan el cupo vasco y la aportación navarra continúan siendo el caldo de cultivo óptimo para los sentimientos, fundados, de agravio comparativo.

A nuestro juicio, no nos podemos permitir el lujo de proseguir en la estrategia del remiendo. Debemos entrar a fondo en el rediseño del sistema, incidiendo en la separación de las esferas de influencia, competencias y responsabilidades del gobierno central y de las CC AA.

La reforma de la financiación, cuyas negociaciones arrancarán en julio según ha anunciado el ministro de Hacienda, debería abordar todo lo anterior de forma decidida y valiente

La queja perenne de las autonomías en cada ronda sucesiva de negociación de su financiación ha sido la insuficiencia de ingresos. La respuesta del Gobierno central ha sido, de forma recurrente, ceder más transferencias y evitar a las CC AA el trance de exigir impuestos a sus ciudadanos. Esta “restricción presupuestaria blanda”, el hecho de que los agentes asuman que la obtención de recursos adicionales es solo una cuestión de presión e insistencia sobre el Gobierno central, genera efectos secundarios nocivos sobre la rendición de cuentas y la responsabilidad fiscal de las autonomías. La clave está en entender que la suficiencia global del sistema solo puede determinarse mediante la interacción entre Gobiernos y votantes en el ámbito autonómico. Exactamente igual que hacemos a escala estatal o local. Es el proceso democrático de elección del nivel de gasto y de la correspondiente carga tributaria en el seno de cada comunidad lo que debe determinar el grado de suficiencia. En este sentido, las discusiones sobre autonomía y suficiencia convergen. La solución integral pasa por combinar la disponibilidad de instrumentos tributarios propios y de alta capacidad recaudatoria con la aplicación de una restricción presupuestaria dura. Es perentorio transmitir un mensaje claro de que no habrá rescates explícitos o implícitos, o incrementos indoloros de recursos.

Para alcanzar ese objetivo toca avanzar de forma más decidida en la delimitación del espacio fiscal propio de las CC AA. Desde el punto de vista de los ciudadanos, es fundamental clarificar quién es responsable de qué. Y para los Gobiernos autónomos, es preciso proporcionar una capacidad real para determinar el nivel de ingresos preferido. A su vez, la clarificación del sistema para los ciudadanos y una mejor rendición de cuentas también aconsejan responsabilizar en mayor grado a las CC AA de la gestión de sus propios tributos. El reto está en encontrar un equilibrio entre el refuerzo del papel de las administraciones tributarias autonómicas y la profundización en la fórmula de los consorcios con la Agencia Tributaria, para no perder las ventajas de las economías de escala y de compartición de la información.

La otra pieza del sistema que hay que revisar a fondo es la que concierne a la equidad interregional. En este caso, toca dar respuestas claras a tres cuestiones básicas de naturaleza fundamentalmente política, como todo lo que tiene que ver con la redistribución de recursos, pero sobre las que el conocimiento técnico sobre los costes y beneficios de las diferentes soluciones y fórmulas resulta necesario y valioso.

En primer lugar, decidir si el sistema español debe abrazar con todas sus consecuencias la noción de la nivelación parcial establecida en la reforma de 2009 o volver conceptualmente a la anterior nivelación plena. Lo primero supondría que los territorios más ricos cuenten con más recursos por habitante y, por tanto, que no se produzca lo que ha venido a denominarse una “reordenación” de posiciones. Lo segundo implica que ser más o menos rico sea irrelevante para saber en qué orden va a situarse cada territorio en el ranking de recursos por habitante. En segundo lugar, hacer los cálculos de las necesidades de gasto de forma más precisa desde un punto de vista técnico, y no desviarse de ellos de manera arbitraria como ahora. Finalmente, decidir cómo se incorpora a las comunidades forales en la financiación del sistema de nivelación interterritorial.

La reforma de la financiación, cuyas negociaciones arrancarán en julio según ha anunciado el ministro de Hacienda, debería abordar todo lo anterior de forma decidida y valiente. En caso contrario, en poco tiempo volveremos a hablar otra vez sobre los mismos problemas.

Jorge Martínez-Vázquez es catedrático de la Georgia State University e investigador afiliado a GEN y Santiago Lago Peñas es catedrático de la Universidad de Vigo y director de GEN.