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Fomento pone coto a los sobrecostes

Las modificaciones de obra permiten por primera vez en 2013 ahorrar dinero

El número de cambios en adjudicaciones pasa del 60% de 2007 al 42% en 2013

Obras de un túnel del AVE en Barcelona, en 2009.
Obras de un túnel del AVE en Barcelona, en 2009.

Las modificaciones de obras en España ya no son lo que eran. La crisis, con la Administración forzada a reducir sus inversiones, y la presión de la Comisión Europea han logrado limitar esa tradición de modificar y elevar el importe de los concursos públicos de infraestructuras una vez adjudicados. El año pasado incluso se logró invertir la tendencia y convertir en ahorro lo que siempre había sido un sobrecoste. Según los informes aprobados por la Inspección General del Ministerio de Fomento, se logró un descuento del 2% en las obras de más de tres millones de euros.

Fuentes del ministerio admitían ayer que esa rebaja en el precio se explica básicamente por la modificación de una carretera de la que se ejecutó la mitad del trazado, aunque no quisieron desvelar cuál. El resto de proyectos tuvieron un sobrecoste medio de 0,8 millones cada uno. En todo caso, las estadísticas muestran una importante reducción de los sobrecostes y del número de modificados desde 2009 y muy especialmente desde 2011, una vez que el Gobierno aprobó la Ley de Economía Sostenible, que limitaba al 10% el alza que podía sufrir una obra, siempre y cuando no constara lo contrario en los pliegos del concurso.

La caída de la obra pública y la postura más estricta de Fomento ha reducido también notablemente el número e importe de las obras complementarias y de las modificaciones sobre esas obras.

Menos sobrecostes en la obra pública española ampliar foto
Menos sobrecostes en la obra pública española

Otra estadística de Fomento, referente al total de obras recepcionadas por año, indica que el 42% de las obras públicas encargadas por el Ministerio de Fomento y entregadas en 2013 (73) habían sufrido modificaciones. Es el porcentaje más bajo de lo que los contratistas denominan la cultura del modificado, ahora famosa por el litigio abierto por Sacyr en sus obras del canal de Panamá. En 2007, el porcentaje de modificados superaba el 60%.

Ese tipo de reclamaciones para cambiar los contratos son habituales en España y en el mayor número de ocasiones tienen su origen en la batalla para ganar obra entre contratistas, lo que genera una guerra de precios que beneficia primero a las Administraciones, pero que después son difíciles de cumplir. Los datos de la gran patronal de las constructoras, Seopan, indican que en los primeros ocho meses de 2013 el Estado adjudicó sus obras con un descuento medio del 33,8%. En las comunidades autónomas fue del 26% y los organismos locales se apuntaron descuentos del 27%. Pero esos precios son muchas veces irrealizables y “llegan las tensiones”, indica el presidente de Seopan, Julián Núñez. Lo siguiente son las modificaciones. “Es la conjura de los necios, un sistema perverso”, admite. En su opinión, “la Administración sabe que, con ese sistema, el precio final no superará su precio base de concurso” e incluso denuncia que sabe que muchas ofertas que acepta son “en temeridad”.

En España, sobre todo en los tiempos de las vacas gordas, hubo proyectos que se fueron de madre. Las obras de la alta velocidad entre Madrid y Barcelona se dispararon un 31% de los 6.822 millones de euros con los que se adjudicaron inicialmente los contratos. Y fue por la vía de los modificados, hasta el punto que la Comisión Europea lo denunció y una sentencia del Tribunal General de la UE obligó al Estado a devolver 33,6 millones de euros de los Fondos de Cohesión asignados.

Desde el Ministerio de Fomento consideran que “las modificaciones contractuales no son necesariamente malas por sí mismas”, siempre y cuando no exista “abuso”. La cuestión es conocer cuál es el umbral del abuso. ¿El 42% de modificados de Fomento de 2013? ¿El 62% de 2007? Juan José Ganuza, catedrático de Organización de Empresas de la Universidad Pompeu Fabra, considera que en ambos casos son porcentajes muy altos. Sobre todo por lo que suponen de descontrol de las obras que hace la Administración. “Hay modificados que tienen mucha razón de ser”, sentencia Ganuza, en referencia a imponderables que pueden surgir una vez se está sobre el terreno. Esos imprevistos, no obstante, podrían reducirse si se diera mayor importancia a los informes técnicos previos a la obra e, incluso a la oferta técnica que hacen los constructores, que actualmente solo pesa el 20% de la valoración. La oferta económica supone el 80% restante. “Se da poca importancia en tiempo y dinero al proyecto técnico, y si estos se hicieran bien, las constructoras se quedarían con poco margen de maniobra”, afirma Josep Oriol, decano del Colegio de Ingenieros de Caminos de Cataluña.

Un informe del Tribunal de Cuentas Europeo publicado este año analizaba seis obras de carreteras en España. Casualmente, los fiscalizadores encontraron una media de tres modificaciones por obra y ampliaciones de contrato. “El sobrecoste medio se sitúa en torno al 20%-30% del valor inicial del proyecto”, indica el informe. En otros proyectos, el coste final supera por mucho esas desviaciones. Ahí está la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia, licitada por poco más de 300 millones y que se ha comido ya 1.300 millones. El coste de la Ciudad de la Cultura de Santiago de Compostela se ha cuadruplicado, pese a no estar acabada y renunciar a dos de sus seis edificios. La línea 9 del metro de Barcelona se presentó en 2003 con un presupuesto de 2.300 millones de euros y ahora la Generalitat no halla recursos para completar los casi 7.000 millones que costará. O la terminal 4 de Barajas, que costó 6.200 millones, pese a los 1.000 millones previstos inicialmente. Los casos son incontables.

En 2008, la UE inició un procedimiento de infracción contra el Gobierno para acabar con ese exceso de modificaciones, al no respetar las directivas europeas. En 2011 se archivó gracias a la Ley de Economía Sostenible.

Con la Ley de Transparencia aprobada en diciembre, dentro de casi un año todas las Administraciones tendrán que publicar los modificados de obra. De momento esa práctica ya la han puesto en marcha los Gobiernos autónomos de Aragón y Navarra. “En el último año y medio los modificados se han reducido, pero hay que destacar que en muchos casos esconden mucha ineficiencia de recursos públicos y a veces casos de corrupción”, explica José María Gimeno, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza.