Mayoría absoluta y crisis bancaria

Se han ofrecido múltiples explicaciones sobre la crisis bancaria en España, y sin duda la explosión de la burbuja inmobiliaria es la interpretación más plausible. No obstante, casi siempre los culpables acaban siendo las fuerzas indomables de los mercados, o bien los políticos incapaces de frenar a tiempo la situación que se estaba creando. Sin ánimo de descargar responsabilidades, esta interpretación posiblemente sea demasiado simple; es necesario entender mejor el juego institucional de la política española, ya que ahí se encuentran ciertas claves esenciales del problema.

Se trató de una burbuja anunciada. Muchos observadores de la realidad económica en España eran conscientes de la existencia de la burbuja ya desde mediados de la década. El dinero abundante y barato proveniente del norte de Europa era una invitación al despilfarro. La competencia bancaria para captar clientes e hipotecas, reduciendo intereses y control de riesgos, una locura irresponsable. Las valoraciones de las agencias de rating internacionales antes de 2010, una muestra de su frivolidad. La famosa carta de los inspectores del Banco de España avisando sobre la creciente dimensión de la burbuja a finales de 2006, una premonición impresionante.

Aún fue más sorprendente que entre 2008 y 2010, con numerosas quiebras de promotoras inmobiliarias, un mercado casi paralizado y un descenso de los precios de la vivienda, todo el mundo en España practicara la política del avestruz. Nadie hacía nada, nadie decía nada, nadie se preocupaba de resolver el problema seriamente. Los bancos intentaban mantener las hipotecas de sus clientes, esperando que la bajada de precios no fuera muy fuerte y que no tuvieran que ajustar mucho sus balances. Algunas cajas cayeron, arrastradas por el hundimiento de grandes y medianas promotoras que no tenían nada en sus activos, una vez el crecimiento de la burbuja especulativa se hubo terminado. Sin embargo, la mayor parte del sistema financiero aguantó con pequeños reajustes, frenando el crédito y manteniendo sus balances tan equilibrados como fuera posible. El mundo financiero esperaba que la crisis fuera leve y que una nueva recuperación económica solucionara estos problemas de forma llevadera, especialmente para los propios bancos —tal vez no tanto para muchos de sus clientes.

Durante el verano de 2011, la situación empezó a ser insostenible debido a la especulación contra el euro, derivada del riesgo de colapso económico en Grecia, pero también de los rumores sobre el mal estado financiero de muchos bancos en España, con una burbuja inmobiliaria que aún no había sido controlada, lo que sin duda aumentaba el riesgo de una explosión caótica. Sea por las tensiones de los mercados financieros internacionales, por la falta de crédito en los sectores productivos o por la falta de estímulos e inversión pública, la cuestión es que desde mediados de 2011 una segunda recesión emergió con fuerza en España, creando una espiral destructiva en muchos sectores productivos, así como la necesidad de abordar sin más dilaciones el saneamiento de la banca. Así, el rescate bancario de la Unión Europea, anunciado en junio de 2012, fue una consecuencia inevitable de esta dinámica, en un contexto en el que el Estado español se encontraba ya sin margen para asumir el rescate de forma autónoma.

No hay duda de que se produjeron diferencias importantes en la forma como los distintos Gobiernos gestionaron la economía durante estos años. Sin embargo, posiblemente las opciones de política tomadas en cada momento tuvieron menos que ver con la personalidad de los distintos líderes políticos —llámense Aznar, Zapatero o Rajoy— que con las condiciones institucionales existentes cuando tomaron sus decisiones. Vamos a intentar explicar este argumento con más claridad.

Un regulador bancario más fuerte y coherente serviría de contrapeso a nuevas burbujas

A lo largo de las últimas décadas, las políticas regulativas han seguido muy centralizadas en España, a pesar del desarrollo del Estado autonómico, incluyendo la regulación bancaria. Por otra parte, el Estado ha mantenido un modelo administrativo muy jerárquico, otorgando escasos poderes y responsabilidades a los órganos reguladores, a pesar de ser formalmente independientes. El Banco de España, el regulador bancario en nuestro país, no fue una excepción, y a pesar de las apariencias, tanto durante los años de la burbuja como posteriormente, su capacidad de supervisión y sanción mantenía una fuerte dependencia del Gobierno.

Con la toma de decisiones muy centralizada, resulta clave la capacidad del Gobierno para imponer sus propuestas. Por ello, si el Gobierno dispone de mayoría absoluta en el Parlamento, podrá imponer sus políticas rápidamente y sin cambios. En España, la secuencia de Gobiernos con mayorías absolutas en los últimos 15 años ha sido la peor combinación posible. Así, durante el periodo en que Aznar dispuso de mayoría absoluta se impuso la expansión de la burbuja como una fórmula de recuperación económica. Más tarde, a partir de 2004, cuando la burbuja ya estaba desbocada, Zapatero no dispuso de una mayoría absoluta que le permitiera tomar decisiones impopulares para frenarla. Por otra parte, el Banco de España tampoco se ocupó de frenar la burbuja. Habría podido exigir un comportamiento menos arriesgado a los bancos, pero ello implicaba un enfrentamiento directo con el Gobierno y la propia banca, con los que mantenía una relación de colaboración y confianza, donde la distribución de las responsabilidades políticas no quedaba demasiado clara. Además, frenar la burbuja requería también usar otros instrumentos, como la política fiscal, que no estaban en manos del regulador.

A partir de 2008, cuando era necesario deshinchar la burbuja, la precaria mayoría de Zapatero hacía difícil tomar medidas adecuadas que permitieran redistribuir los costes de forma ordenada. Las tensiones entre grupos de intereses y las expectativas de que se tratase de una crisis pasajera invitaban a trasladar al futuro la reducción de la burbuja en caso de que llegara a ser realmente necesario, cosa de la que también se dudaba. Solo una nueva mayoría absoluta, en este caso de Rajoy, facilitó la toma de decisiones críticas para realizar una voladura relativamente controlada de la burbuja durante el año 2012.

Concluyendo: sin una mayoría absoluta de Aznar no se habrían formado tan fácilmente las condiciones para una burbuja tan descomunal, y posiblemente si Zapatero hubiera contado con una mayoría absoluta, habría sido más fácil introducir cambios de políticas que frenaran la burbuja, o volarla de forma controlada durante su segunda legislatura, interviniendo algunos bancos rápidamente, como hicieron otros países europeos. Sin una mayoría absoluta en 2012, tampoco Rajoy habría podido afrontar sus reformas financieras con la rapidez necesaria. En resumen: una mayoría absoluta disparó la burbuja y otra mayoría absoluta la desinfló finalmente. La secuencia ocurrida en España fue, sin duda, una de las más desafortunadas que se hubieran podido producir. Al margen de sus diferencias ideológicas, los condicionantes institucionales facilitaron o dificultaron en cada momento las opciones de los Gobiernos.

¿Cómo se puede hacer frente a este problema? Como los cambios de reglas electorales tienen implicaciones de todo tipo y no está clara la mejor dirección, una alternativa sería tomarse en serio la regulación financiera en España, actualmente fragmentada institucionalmente, dispersa en sus responsabilidades y escasamente autónoma desde el punto de vista de toma de decisiones con costes políticos y económicos. No se entiende cómo el Parlamento, en lugar de estar debatiendo la reforma de los reguladores financieros en España, se entretiene en una innecesaria reforma de los reguladores de servicios y de la competencia. Sin duda, un regulador bancario más fuerte y coherente podría servir de contrapeso a nuevos episodios de burbujas, especialmente cuando haya Gobiernos de mayoría absoluta en nuestro país.

Jacint Jordana es profesor de Ciencia Política de la Universitat Pompeu Fabra y director del Institut Barcelona d’Estudis Internacionals (IBEI).