Y a pesar de todo, poco de nuevo

Como no podía ser de otra manera, la reforma constitucional en marcha ha agitado enérgicamente el espacio público. Su urgencia, el contraste entre la velocidad del acuerdo y la proverbial dificultad de modificar la Constitución de 1978, el procedimiento jurídico elegido, la nula participación de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, la cocina política tras el acuerdo, la sensación de que es una imposición de los mercados y de Alemania. Existen muchos motivos para polemizar y disentir. Pero ello no debería hacer que nos olvidásemos de lo más importante: del contenido del acuerdo y la reforma. Mi conclusión es la que anticipa el título de la columna.

El punto de partida del análisis es la distinción entre déficit público total y sus dos componentes: el déficit estructural y el déficit cíclico. El total es la diferencia entre ingresos y gastos ordinarios que observamos en el presupuesto. A partir de esa cifra podemos hacer una estimación sobre qué parte se debe a una mala coyuntura económica. Esto sería el déficit cíclico. El déficit estructural se calcula como la diferencia entre el total y el cíclico. De forma simétrica, cuando la economía va bien, se recauda más y se gasta menos y surge un superávit, que podemos descomponer, a su vez, en una parte cíclica y otra estructural.

El acuerdo de esta semana es menos exigente que la Ley de Estabilidad de 2001 y similar a la reforma de 2006

Teniendo presentes estas definiciones, el acuerdo de esta semana es menos exigente que las Leyes de Estabilidad Presupuestaria aprobadas en 2001 y similar al resultado de su reforma en 2006. En la legislación de 2001 el déficit era vetado. En la hoy vigente, se admite un déficit máximo de 1,5% del PIB, resultante de sumar un 0,5% excepcional para financiar inversión productiva e investigación y desarrollo, y un 1% en concepto de déficit cíclico máximo. En el acuerdo se contempla, a partir de 2020, un déficit estructural del 0,4% y no se pone límite explícito al déficit cíclico.

Considerando las estimaciones disponibles sobre la incidencia de la coyuntura económica en las cuentas públicas y sobre el ciclo de la economía española en las últimas décadas, el límite del 1,5% para el déficit total se superaría ampliamente en bastantes ejercicios. En 2011 y 2012, sin duda. Dicho lo anterior, es verdad que fijar el valor máximo del déficit estructural atará las manos del gobierno en fases expansivas, de forma que rebajas fiscales injustas y poco meditadas como las que hemos visto en España en la última década serían frenadas.

En segundo lugar, hay que matizar la idea de que trasladar el acuerdo a la Constitución es un gran avance para la práctica de la estabilidad presupuestaria. La evidencia empírica internacional tiende a mostrar que los límites al gasto y déficit son menos relevantes para la estabilidad presupuestaria que los procedimientos presupuestarios, que incluyen cuestiones como la transparencia, los límites a la flexibilidad en la ejecución presupuestaria o el poder estratégico del ministro de hacienda en el seno del gobierno. Además, las reglas y límites cuantitativos suelen incentivar el recurso a soluciones creativas para centrifugar gasto y déficit a organismos no computables a efectos de aquellos.

Finalmente, no hay que perder de vista que la modificación de la Constitución no incluirá objetivos numéricos concretos, que quedan relegados a una ley orgánica y que el propio texto del acuerdo contempla la posibilidad de que déficit estructural y el nivel de deuda ahora pactados sean revisados en 2015 y 2018. Sin olvidar tampoco que descomponer con precisión el déficit en sus componentes no es tarea sencilla. Existen ciertos márgenes para quien lo estima: dejarlo en manos del gobierno generaría un problema de riesgo moral.

Quizá sea porque los mercados aun no lo han asimilado, o porque para su ritmo vital el año 2020 es la eternidad. Pero el anuncio del acuerdo no ha generado tanta reacción en los inversores como en la discusión pública en España. También cabe la posibilidad de que, en realidad, lo aprobado no suponga un enorme cambio con respecto a las restricciones legales nacionales y comunitarias que tenemos hoy y que el acuerdo sea más para contentar al gobierno alemán y su canciller que a los mercados. El tiempo lo dirá.

Santiago Lago Peñas es profesor de Economía en la Universidad de Vigo y participa en el grupo de investigación REDE.