Los límites del control jurisdiccional

La estructura del Estado tiene que ser resultado de un pacto político y no de una decisión de un Tribunal, aunque sea un Tribunal Constitucional. Un Tribunal Constitucional puede pronunciarse, con base en una estructura del Estado ya definida, sobre un conflicto entre el Estado y una comunidad autónoma o entre dos comunidades autónomas entre sí, pero no puede tomar una decisión sobre las normas definidoras de la propia estructura del Estado. Eso escapa por la propia naturaleza de las cosas a un control de naturaleza jurisdiccional.

Los andaluces lo sabemos bien. El acceso de Andalucía a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución se hizo de manera completamente anticonstitucional. En el apartado 1 del artículo 151 se exigía que el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica fuera aprobado por la mayoría absoluta del censo electoral de cada una de las provincias que desearan constituirse en comunidad autónoma por dicha vía en los términos que estableciera una ley orgánica. En la LO 2/1980, de distintas modalidades de referéndum, se desarrollaría dicho artículo 151.1 CE, estableciéndose que de "no obtenerse... la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podría reiterarse la iniciativa hasta transcurrido cinco años".

Dado que en el referéndum del 28-F de 1980 no se alcanzó, como es sabido, la mayoría absoluta del censo electoral en la provincia de Almería, el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica habría tenido que darse por no aprobado y hasta el año 1985 no se habría podido reiterar la iniciativa por la vía del artículo 151 CE. Jurídicamente ésa era la única solución posible.

Políticamente, sin embargo, era una solución imposible. De ahí que se optara por modificar anticonstitucionalmente la LO 2/1980, añadiéndosele al artículo 8.4 de dicha ley un nuevo párrafo, calcado de los resultados del referéndum del 28-F, a fin de posibilitar que Andalucía se convirtiera en comunidad autónoma del artículo 151 CE. Constitucionalmente no se podía hacer, pero políticamente no podía no hacerse.

¿Qué habría ocurrido si la reforma de la ley orgánica de distintas modalidades de referéndum hubiera sido recurrida ante el Tribunal Constitucional? No lo podremos saber nunca, pero seguro que nada bueno. Un problema como el que planteó el 28-F, el de la inserción de la comunidad autónoma más importante de España en la estructura del Estado, no podía depender del criterio de 12 magistrados. Y los de aquél primer Tribunal Constitucional disponían de un prestigio y de una legitimidad que nadie ponía en cuestión. Pero ni siquiera ellos podían resolver ese problema. Tenía que ser resuelto, políticamente, por las Cortes Generales que es el órgano legitimado democráticamente para poder decidir una cuestión de esa naturaleza.

El criterio con el que se resolvió el acceso de Andalucía a la autonomía sigue siendo válido cuando las circunstancias políticas lo exijan. Y es lo que está ocurriendo con las reformas estatutarias que se han puesto en marcha en esta legislatura. Las Cortes Generales que "representan al pueblo español" (Art. 66.1 CE), titular del poder constituyente, son quienes tienen que decidir acerca del lugar que tienen que ocupar las comunidades autónomas en la estructura del Estado. No pueden hacerlo ellas solas. Necesitan que la iniciativa provenga del Parlamento de la comunidad aprobada por la mayoría cualificada que en cada estatuto se exija. Pero una vez formulada la iniciativa son las Cortes Generales las que tienen que hacer el control de constitucionalidad de la misma, las que tienen que verificar que el ejercicio del derecho a la autonomía es coherente con el mantenimiento del principio de unidad política del Estado. En esta operación las Cortes Generales no pueden estar sometidas a control de ningún tipo. Lo estamos olvidando. Y ya veremos en que acaba todo esto.