Adiós al IRPF

La copia es un arte siempre clandestino. Malo es cuando un estudiante copia, pero es peor cuando escoge copiar a otro que, además, tiene mal el examen. En la reforma del IRPF, las Haciendas Forales han actuado igual que el mal estudiante.

Primero, han realizado una reforma a puerta cerrada, sin dar cabida a ningún debate público sobre algo tan esencial. Segundo, han replicado la reforma realizada por el Estado, realizando algunos pequeños cambios que apenas suponen un lifting foral. Tercero, la reforma ha replicado unas medidas que, sin ganancias claras de eficiencia ni de sencillez, destruyen la naturaleza del impuesto, quiebran su equidad y reduce su recaudación.

El primer elemento de la reforma es una reducción en la recaudación de un IRPF que antes de la reforma era ya uno de los más bajos de la UE e, incluso, de la OCDE. Quizá esto se deba a que quienes han realizado la reforma consideran que la sanidad, la educación o la atención a los mayores no necesitan más recursos. En todo caso, la reducción se presenta como una ganancia para todos.

Se ha replicado la reforma del Estado, con pequeños cambios que apenas suponen un 'lifting' foral

Sobre esto habría que hacer dos precisiones. Primero, que con los impuestos más bajos no ganan quienes no tienen que pagarlos (las rentas más bajas) ni quienes necesitan más las prestaciones públicas (nuevamente las rentas bajas). Entre los que pagan ganan casi todos (aunque no todos), pero unos más que otros. Así, la reducción de la escala ahorra 130 euros (en torno al 3% de sus impuestos) al perceptor de una renta media y más de 1.600 euros (más del 4% de su factura fiscal) a una renta alta.

En cuanto a la estructura del impuesto, la gran reforma es que se va hacia un modelo dual. Esto significa que las rentas del trabajo (dependientes o autónomos) y las del capital se gravan de forma separada, lo que, todo sea dicho, retrotrae el impuesto a la época preconstitucional. Las rentas del trabajo se gravan con una escala progresiva que va del 23% al 45%. Las del capital, con una escala proporcional cuyo tipo, el 18%, está cinco puntos por debajo del mínimo de las rentas del trabajo.

Esto se presenta como una adecuación a las tendencias en la OCDE, como un imperativo de la libre circulación de capitales y como una mejora en la neutralidad del tratamiento fiscal del ahorro. Sobre las tendencias internacionales, cabría recordar que el impuesto dual lo aplican sólo cuatro de los países de los 30 países de la OCDE (Suecia, Holanda, Noruega y Finlandia). Incluso quien lo aplicó por primera vez, Dinamarca, lo ha revocado retornando al IRPF convencional.

Sobre la neutralidad con respecto al ahorro habría que recordar que el nuevo impuesto, si bien supone algún avance, dista de tratar igual a todos los productos. Así, prima a los intereses frente a los dividendos, sigue habiendo rendimientos exentos, inversiones bonificadas, tratamientos ad hoc (rentas temporales o vitalicias), se favorece la inversión vía gestoras de fondos frente a la inversión directa, etc. Más aún, para lograr la neutralidad no es necesario sacar los rendimientos del ahorro de la base imponible y sustraerlos de la progresividad del impuesto.

Tampoco cabe justificar el impuesto dual como un instrumento para evitar la deslocalización del capital. Reducir los impuestos no es ni la única forma de evitar deslocalizaciones del capital ni, probablemente, la más efectiva. De hecho, a no ser que el tipo fuera cero, la efectividad de estas reducciones será escasa. Además, si el precio de acabar con algunas deslocalizaciones es socavar la naturaleza del impuesto, para muchos puede ser un precio inaceptable.

Frente a estas dudosas ganancias, el impuesto dual quiebra la naturaleza del IRPF y legalmente casi lo convierte en un impuesto sobre las rentas del trabajo. No es sólo que el trabajo sea la parte esencial de la base sino que, además, está gravado a tipos más altos. Más aún, como las rentas altas obtienen (porcentualmente) más ingresos del capital que las bajas, el que los rendimientos del capital pasen a tributar al 18% beneficiará básicamente a las rentas altas. Si un contribuyente que gana 100.000 euros cobra unos rendimientos del capital adicionales, pagará el 18%.

Pero si un contribuyente que gana 14.000 euros hace unas horas extras en el trabajo, tendrá que pagar el 28%. Finalmente, el impuesto dual abre nuevas vías de elusión, porque los contribuyentes que puedan transformar rentas del trabajo en rentas del capital (profesionales, empresarios, etc.) lograrán ahorros fiscales considerables.

Junto a la dualidad, las Haciendas han introducido una serie de medidas de menor calado. Así, en busca de la progresividad, se traslada el mínimo exento a la cuota. Con este cambio ganan las rentas bajas (quienes tenían tipos marginales por debajo del 35%).

Esto, sin embargo no justifica la medida. La progresividad del IRPF se debe lograr definiendo bien la base (por ejemplo, no excluyendo las rentas del capital) y estableciendo la escala de tipos adecuada, pero no trasladando a la cuota lo que debe estar en la base. Y el mínimo exento debe estarlo porque el mínimo necesario para vivir afecta a la capacidad de pago, y el indicador de capacidad de pago es la base imponible. Buscar la progresividad en el mínimo exento es como justificar en aras a la progresividad que a las rentas altas no se les permitiera deducir de la base los gastos necesarios para obtener renta.

El tercer componente de la reforma es una reducción de los tipos. En el caso de los rendimientos del trabajo y de actividades, el tipo marginal mínimo aumenta del 18% al 23%, y el máximo se reduce del 48% al 45%. Cuando esta variación de la escala se combina con la traslación del mínimo exento de la base a la cuota, las rentas altas obtienen ahorros fiscales sustantivos (absolutos y en porcentaje de lo que pagan).

Las rentas bajas tienen ahorros pequeños en cuantía pero que cuando se ponen en porcentaje de los impuestos que están pagando son elevados. Las rentas medias, sin embargo, tienen ahorros limitados, tanto en cuantía como porcentualmente. Las ganancias de las rentas elevadas se ven acentuadas por el hecho de que los rendimientos del capital (que son más importantes para ellos que para las rentas bajas) pasan a tributar al 18%. El resultado global es que la modificación de la escala beneficia fundamentalmente a las rentas elevadas.

Otro grupo de medidas aumenta la cuantía de algunas deducciones (trabajo y descendientes, por ejemplo). Buena parte de estos aumentos son simplemente correcciones monetarias que compensan la inflación. Algo que no se ha hecho siempre en el pasado.

Finalmente, se han aprobado unas medidas que revisan el tratamiento de la vivienda. Por razones poco claras desde el punto de vista económico, en esta reforma gana quien tiene varias casas (porque se les elimina la renta imputada en la segunda y demás viviendas), quien estando casado tienen créditos de más de 36.000 euros para pagar su vivienda (porque se duplica la cantidad máxima deducible), quien tiene créditos en los que la amortización es mayor que los intereses, y los grandes dependientes. Pierden las familias numerosas, los menores de 35 años, quienes financian un porcentaje mayor de su vivienda sin créditos y quien paga más intereses que principal en su crédito. Curiosamente, se sigue manteniendo la exención por plusvalías en la vivienda propia si se reinvierte.

Esta deducción no solo es ineficiente (porque favorece un juego de la pirámide que redunda en aumentos del precio de la vivienda) sino discriminatorio en relación con otras fuentes de ingresos usados para financiar la vivienda (trabajo o plusvalías en acciones, por ejemplo)

De igual forma, se mantienen unos incentivos a los planes privados de pensiones que tienen un coste recaudatorio importante (no menos del 10% de lo recaudado) y sólo benefician a las gestoras de fondos y a las rentas altas. Tomando todo en cuenta, la reforma es un ejercicio fallido en la forma y en el fondo. En la forma, porque se ha replicado sin debate alguno la reforma del Estado.

La razón fundamental de fondo es que se quiebra la naturaleza del IRPF, que deja de ser un impuesto sobre toda la renta personal. Junto a esto, se beneficia fundamentalmente a las rentas altas, se mantienen privilegios de difícil justificación (incentivos a los planes de pensiones, bonificaciones a los que arriendan viviendas, exención en las plusvalías, etc.), se introducen otros nuevos (rendimientos del capital) y no se reconocen algunos de los derechos de los contribuyentes. Como, por ejemplo, que los tramos de la base imponible y las deducciones se actualicen anualmente según la inflación.

Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco.