"El Concierto, por su propia definición, obliga al acuerdo"

Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, Ignacio Zubiri (San Sebastián 1956) es un profundo conocedor de los entresijos del Concierto Económico vasco, que ha analizado en numerosos trabajos, como El sistema de Concierto Económico en el contexto de la Unión Europea (2000).

Pregunta. En los últimos tiempos, al hilo de las sentencias y pronunciamientos de tribunales y de la Comisión Europea contra los incentivos a la inversión y otros aspectos del Impuesto de Sociedades, voces de las instituciones vascas advierten de que el Concierto Económico está siendo vaciado y está en peligro. ¿Lo está?

Respuesta. No, en absoluto. El único problema que tiene el Concierto es delimitar hasta dónde debe llegar la capacidad normativa en el Impuesto de Sociedades, que es donde ha habido siempre conflictos, porque hay unos principios de armonización con el Estado y una normativa europea que le afectan. Pero el Concierto es mucho más que eso: es un sistema mediante el cual el País Vasco recauda todos los tributos; es un esquema financiero que garantiza que sus recursos dependen de los impuestos que pagan los residentes en esta comunidad y no, como sucede en territorio común, de una cierta definición necesidad; es capacidad normativa también en los otros impuestos directos...

"Es la mayor autonomía fiscal del mundo. No hay otro caso de descentralización fiscal equiparable; ni Suiza, ni Canadá, incluyendo Quebec"

"Las haciendas forales tienen una capacidad normativa muy importante, pero limitada por el propio Concierto y por la normativa de la UE"

P. ¿Qué balance haría de estos 25 años del Concierto?

R. Realmente muy exitoso y beneficioso, por el papel que ha jugado en el desarrollo del País Vasco. En primer lugar, ha aportado una cantidad enorme de recursos. Gracias a él, para financiar las mismas competencias que comunidades como Cataluña o Madrid, Euskadi ha dispuesto de seis puntos más del PIB de gasto público, lo que se ha tenido que traducir en un efecto económico sustantivo, porque es mucho dinero. Este efecto financiero ha sido muy importante, porque le ha permitido al País Vasco afrontar la crisis económica de los ochenta mucho mejor que si hubiera tenido los mismos recursos que el resto de las autonomías. Y al poder diseñar sus impuestos, en general, y el de sociedades en particular, le ha permitido desarrollar una política industrial, que fue muy importante en aquellos momentos, al poder incentivar la actividad empresarial cuando estaba deprimida. Además, le ha dado al País Vasco peso para determinar su situación financiera y un papel importante en las clasificaciones internacionales de solvencia o, incluso, en las propias negociaciones para traer el Guggenheim, que igual no habría venido de no haber tenido esta capacidad.

P. Es comprensible, por tanto, que los partidos del Gobierno catalán y Convergencia i Unió demandaran un sistema equivalente en su proyecto de nuevo Estatuto.

R. ¿Cómo no van a querer un sistema que aporta un 60% más de recursos per cápita para financiar las mismas competencias? Además, como ya se ha comprobado que el sistema se puede gestionar sin problemas, que los ciudadanos no miran mal a un gobierno autonómico aunque les cobre los impuestos, como se ve en Navarra y Euskadi, pues los catalanes también querrían recaudar todos los impuestos. Pero en su caso sería más complicado aplicar este sistema. Se ha visto con el Estatuto.

P. Por el diferencial de recursos que aporta el Concierto al País Vasco se le ha acusado desde fuera de él de privilegio y de insolidario. ¿Lo es?

R. Lo que puede decirse es que aporta a la financiación del Estado y del resto de las comunidades autónomas menos que las autonomías de régimen común comparables; porque si a ti te da más recursos, es que aportas menos. Los elementos redistributivos que hay en el Concierto tienen un alcance limitado, ya que se limitan, en su caso, al índice de imputación del 6,24% y al Fondo de Compensación Interterritorial, que es una cantidad muy pequeña.

P. ¿Considera que Euskadi posee un sistema fiscal propio, como defienden las concepciones más soberanistas del Concierto?

R. No. Lo que tiene es la mayor autonomía fiscal del mundo desde una perspectiva: no hay otro lugar donde el Estado no recaude impuestos en una región de su territorio. No hay otro caso de descentralización fiscal equiparable; ni Suiza, ni Canadá, incluyendo Quebec. Pero tampoco puede afirmarse que el Concierto configura un sistema fiscal propio, porque está sujeto a limitaciones. Por ejemplo, el País Vasco no puede hacer nada en impuestos indirectos, porque por fuerza los tipos del IVA tienen que ser los mismos que los del resto del Estado, y lo mismo sucede con los impuestos especiales. Por otro lado, tampoco tiene una capacidad ilimitada en los directos, ya que en el de Sociedades hay unos principios de armonización. Es decir, tiene una capacidad normativa muy importante, pero limitada por el propio Concierto, por una parte, y por otra por la normativa europea. Muchos de los problemas han venido por actuar como si fuera un sistema fiscal no sujeto a restricciones, y las tiene. El propio Concierto lo dice.

P. A la vista de los continuos litigios de la última década, con el Gobierno central, las comunidades limítrofes y Bruselas, ¿se ha hecho un buen uso de este instrumento?

R. El Concierto, evidentemente, es susceptible de muchos usos. Creo que, desde el punto de vista del País Vasco, se ha hecho una utilización que ha sido muy beneficiosa y ventajosa, porque se ha buscado un equilibrio entre bajar los impuestos a los contribuyentes y mantener una capacidad financiera elevada. Lo que pasa es que el Concierto, por su propia definición es un instrumento que obliga al acuerdo. Contiene dos aspectos que exigen consenso: autonomía y armonización. El Concierto dice que cada hacienda foral puede diseñar, por ejemplo, el Impuesto de Sociedades; pero, también, que no puede distorsionar la unidad de mercado. Quizá demasiadas veces se han tomado decisiones unilaterales, no consensuadas, que han conducido al conflicto. El desarrollo del Concierto se podría haber hecho con resultados equivalentes y con muchos menos problemas.

P. ¿El desgaste de imagen que han supuesto los incentivos fiscales a la inversión en el Impuesto de Sociedades ha compensado, a su juicio, los beneficios logrados?

R. Eso es imposible de determinar. En el análisis económico no está claro cuán efectivos son ese tipo de ayudas para estimular la actividad empresarial. Pero se sabe que son muy caros en relación con su efectividad. Si das un incentivo para la creación de empleo, acabas pagando todo lo que se iba a crear de cualquier forma, más un poquito más. Lo que si está claro es que, en caso de igualdad en el resto de los factores, las empresas van a instalarse donde tengan más incentivos fiscales. Es una cuestión muy difícil de cuantificar. A lo mejor, si no se hubiera diferenciado tanto el Impuesto de Sociedades en algunos puntos, igual se habrían logrado los mismos efectos económicos, y sin tantos conflictos. Porque su resultado es la inseguridad jurídica: que las empresas no saben a qué normativa atenerse. ¿Compensa entonces? La valoración es más política que económica.

P. La capacidad normativa también la tienen las haciendas forales en el IRPF. Sin embargo, la han utilizado en muchísimo menor grado que en el caso del Impuesto de Sociedades.

R. Hasta la reforma del Concierto de 1997 no hubo una capacidad normativa real en el IRPF. Y cuando se ha tenido, se ha optado por replicar las reformas realizadas por el Gobierno central, con pequeñas modificaciones Quizá ha sido por miedo a las pérdidas de recaudación, a la sensibilidad recaudatoria de este impuesto. Pero ya va siendo hora de que ese miedo se pierda. ¿Por qué? Pues porque la reforma que plantea el Gobierno central es tremendamente regresiva. Se separa la tributación de los rendimientos del trabajo de los del capital y favorece mucho a éstos frente a los del trabajo: es decir se rompe la propia naturaleza del IRPF, que trata de gravar conjuntamente todas las rentas del contribuyente. Por eso, este es el momento en que las diputaciones tendrían que demostrar que la capacidad normativa la quieren ejercitar no para replicar una vez más la reforma del Estado con dos pequeños retoques, sino para mantener una noción de justicia distributiva propia, con un impuesto que realmente sea equitativo.

P. ¿Cree que le harán caso?

R. No. Es mucho más seguro y más cómodo lo otro.

P. A raíz de los contenciosos, en las instituciones vascas se ha puesto de moda el objetivo de "blindar" el Concierto. ¿Lo ve factible?

R. Si por blindar el Concierto se entiende dar otro rango jurídico a las normas forales de contenido fiscal, que se aprobaran mediante ley, eso no impediría que fueran recurribles. Es más, si el País Vasco, unilateralmente y sin consensuar previamente con el Gobierno central, aprueba determinadas medidas, serán recurridas. Las decisiones de los jueces han sido en ocasiones cuestionables, porque se han visto obligados a decidir cuál es el equilibrio adecuado entre autonomía normativa y armonización, pero eso no significa que las instituciones vascas tengan siempre razón. Para que el Concierto pueda funcionar adecuadamente la solución no es blindarlo. Lo que habría que hacer, por un lado, es eliminar ambigüedades y delimitar con mayor precisión cuál es la capacidad normativa y qué se entiende por distorsión del mercado, y decir en un anexo que la presión fiscal equivalente se entiende que es entre más un punto y menos un punto del tipo efectivo, y fin de la historia. Y, por otro lado, que el desarrollo del Concierto por parte de las instituciones vascas y del Estado se realice en un clima de cooperación y consenso. Eso exige que las comisiones bilaterales previstas sean operativas.