La Confederación española

"Sin ver su ideal realizado, muere el federal honrado". Así se cierra la hoja volante que presentaba en la Barcelona de 1872 el auca -en castellano, "aleluyas"- cuyas viñetas y pareados narraban las peripecias personales y resumían las ideas fraternas e igualitarias de un republicano federal. El pronóstico resultó equivocado, ya que al menos por unos meses los demócratas españoles lograron vivir el sueño, el agitado sueño, de la Federal en 1873.

Aquel fracaso, perfectamente explicable por la heterogeneidad de los intereses sociales que subyacían al federalismo, ejerció una prolongada influencia sobre la vida política española, más allá de las advertencias de Pi i Margall acerca de la necesidad de la federación para resolver el problema territorial. De 1873 arranca sobre todo una arraigada desconfianza, al hacer del federalismo sinónimo de disgregación. Así ocurrió en las Constituyentes de la Segunda República y volvió a suceder en la última transición democrática. La consiguiente cuadratura del círculo, al tener que compaginar las demandas de descentralización con el rechazo del federalismo propiamente dicho, dio lugar al Estado de las autonomías.

A pesar de los augurios negativos, el experimento funcionó. Incluso si ahora tropezamos con el obstáculo de las reivindicaciones catalanas y vascas, es por el balance positivo logrado en los respectivos procesos de construcción nacional. No obstante, el Estado de las autonomías presentaba un punto débil: la ausencia de ámbitos institucionales, del tipo Senado como cámara territorial, que evitasen la acumulación de conflictos verticales entre las comunidades autónomas y el Estado. Y si hubo solidaridad interterritorial, fue con la grave excepción del desigual trato a favor de dos comunidades ricas, Navarra y Euskadi. "¿Por qué vamos a pagar nosotros mucho más que ellos?", se preguntan con razón los catalanes, evitando, eso sí, cuidadosamente dirigir el dardo hacia el verdadero blanco. La crisis simbólica hace el resto, al afectar al propio concepto de España como nación.

El nuevo Estatuto de Cataluña responde a esas insuficiencias, en nombre de una aspiración a incrementar sustancialmente el grado de autogobierno, que en Esquerra incorpora una estrategia de acceso escalonado a la independencia. Nada del otro mundo. El problema surge cuando el presidente de Gobierno aplica a la demanda su táctica habitual de elegir el camino de apariencia más fácil y rentable a corto plazo. En vez de plantear una reforma constitucional aplicando los criterios de federalización que su propio partido fijara en la reunión de Santillana, Zapatero acepta el envite de una negociación bilateral, de modo que los socialistas catalanes siguiesen al frente del gobierno catalán. Un fracaso provocaría una conmoción política en Barcelona y en Madrid. Así que más valía aceptar la bilateralidad, con lo esencial del proyecto catalán como núcleo inevitable, corrigiendo excesos y normas cuya inconstitucionalidad saltaba a la vista (nación, financiación). Había que dejar el Estatuto "limpio como la patena", lo cual indicaba respeto a su fondo político. Y de la bilateralidad de partida, en la relación prevista y en el procedimiento, cuyos aspectos concretos han venido discutiéndose con un mínimo de publicidad y una sobra de marketing sin argumentos -España será "más fuerte", "un Estatuto para largo, largo tiempo"-, está surgiendo un Estatuto definitivo regido por la bilateralidad. Elemental.

Por otra parte, la ausencia de normas abiertamente enfrentadas con la Constitución de 1978 no es en sí garantía de respeto al orden constitucional. En la historia política no han faltado procesos en que una Constitución se viera vaciada de contenido sin necesidad de reformarla o de abolirla. Casos extremos: Hitler no planteó un referéndum para derogar la Constitución de Weimar, ni Mussolini para anular el Estatuto albertino. La cuestión de fondo no es, pues, la afirmación nacional de Catalunya, ya queeso puede ser resuelto enroscando la pescadilla de una definición. Tampoco cuenta una eventual alusión a los famosos "derechos históricos", que pudiera ser intraconstitucional, en los términos de la adicional primera, pero sí una formulación como la del artículo 5, que los sitúa extraconstitucionalmente como fundamento del autogobierno de la nación catalana. Importa, pues, ante todo la lógica de articulación política que arranca de tales planteamientos.

Y la lógica lleva a la configuración de Cataluña como copartícipe de un Estado dual que ahora cobra forma desde el interior del Estado español. El artículo 3 acepta sin efectos la multilateralidad. Pero la bilateralidad es la norma, culminando en la Comisión Generalidad-Estado del título V, sección 3ª, órgano de resolución de conflictos cuyo carácter paritario se encuentra reflejado simbólicamente en la presidencia alternativa, y cuya labor de control se ejerce ante todo desde la Generalidad sobre el Estado. Hacia la Unión Europea, las posiciones de la Generalidad resultan "determinantes" para la posición a adoptar por el Estado si afectan a la extensísima relación de competencias exclusivas o son "de relevancia" para los intereses catalanes (art. 186). Entre otros temas, la condición de "oficial" por fuerza reconocida al español pierde contenido al encontrarse subordinada a la posición hegemónica como auténtico idioma de Estado que asume el catalán. (Anuncio del futuro, las multas por no uso del catalán. Recuérdese el saludo de Avui, el 12 de abril de 2005, ante la multiplicación de sanciones a comercios y servicios técnicos). Por fin, si bien queda cortado el camino hacia el concierto vasco en la financiación, las ventajas son sustanciales, más el principio del "esfuerzo similar" y la cláusula para que Cataluña no pierda puestos en el ranking de comunidades autónomas (artículo 208).

En suma, ni el procedimiento ni el resultado corresponden a una reforma en sentido federal, que desde su invención en Norteamérica requiere la supremacía del Estado por encima del mayor o menor autogobierno de los Estados, a partir de un proceso constituyente único. Aquí y ahora, convertido en ejemplo para otros, el Estatut induce al paso del Estado dual a una confederación. A la experiencia histórica de Norteamérica se suman las de la Confederación Germánica y de la Helvética, convertida en Estado federal desde 1848 a pesar del nombre, y la más reciente de Yugoslavia con la ordenación constitucional de 1974. Siempre fracasos, y la razón es sencilla: una cosa es la flexible imbricación de competencias que defiende el nuevo federalismo, y otra bien distinta la pluralidad de centros de poder territorial fijando las grandes decisiones de un Estado.

Antonio Elorza es catedrático de Ciencia Política.