Breviario de la nueva financiación autonómica

El penúltimo acuerdo definitivo de financiación autonómica empieza a cimentarse, de nuevo, a partir de las reivindicaciones catalanas. La propuesta que se incluirá en el Estatuto catalán no supone un cambio de modelo, pero sí es una vuelta de tuerca al sistema actual, en dos direcciones. Por un lado, mejora la autonomía financiera de las comunidades; es decir, más dinero procedente de los impuestos y menos de transferencias del Estado. Por otro, redefine el mecanismo de solidaridad interterritorial: grosso modo, el dinero que va de las regiones más ricas a las pobres.

¿Por qué ahora? El modelo actual se puso en marcha en 2002 sobre la base de los datos de 1999. Ése fue el año utilizado para los cálculos de las necesidades financieras de las comunidades. Pero el boom migratorio y las presiones sobre el gasto público autonómico han dejado muy antigua la foto fija de 1999. "El sistema no ha funcionado, y los recursos de las comunidades son insuficientes", ha reconocido el vicepresidente económico, Pedro Solbes, que se vio obligado a un primer retoque destinado a paliar el déficit sanitario en el último trimestre del año pasado.

Tras el Estatuto, que ya introduce los primeros cambios de calado, será el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) -organismo en el que participan el Gobierno y las comunidades, pero en el que el Ejecutivo tiene siempre la última palabra- el encargado de diseñar la arquitectura definitiva del nuevo sistema, que entrará en vigor en 2007. El texto pactado deja en el tintero algunas de las propuestas que salieron del Parlamento catalán, pero a cambio fija las líneas maestras del nuevo sistema.

- Más dinero. El acuerdo supone incrementar la cesta de impuestos cedidos parcialmente: IRPF (del 33% al 50%), IVA (del 35% al 50%) e impuestos especiales (del 40% al 58%). La propuesta inicial de Cataluña abogaba por introducir en el pastel fiscal el Impuesto de Sociedades, a lo que el equipo de Solbes se ha negado, aduciendo que podría suponer una ruptura de la unidad de mercado. El cambio en la composición de la cesta supone dotar a las comunidades de una mayor autonomía financiera, tal y como recomienda la mayoría de los expertos. Y, en general, beneficia a las comunidades autónomas "más dinámicas", según Economía, que aclara que nadie sale perjudicado: ninguna comunidad perderá dinero, y en todo caso los Gobiernos autónomos pueden decidir no acogerse al modelo, como ya hicieron Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha en 1996.

Las comunidades pobres se benefician de los fondos europeos y del fondo de compensación interterritorial, un mecanismo de solidaridad. El Ejecutivo sostiene que las ayudas europeas se sujetan al principio de cofinanciación: el Estado abona un porcentaje de esas ayudas, que tienen que ir obligatoriamente a las regiones pobres. Eso reduce su control sobre el reparto del conjunto de la inversión, lo que repercute negativamente en las regiones más dinámicas, que además se han visto perjudicadas por el corsé del déficit cero.

- Nueva arquitectura. La arquitectura del modelo es sencilla. En una primera etapa se fijan los recursos que necesita cada comunidad autónoma para prestar los servicios básicos a través de indicadores como la población (que supone un 94% de la cifra final que se asigna a cada comunidad), superficie, dispersión e insularidad. Para el cálculo de los gastos sociales y sanitarios se introducen otras variables, como población protegida y los mayores de 65 años. La nueva propuesta introduce criterios que no se tenían en cuenta hasta ahora y que han sido la causa de graves distorsiones: la población inmigrante y los denominados costes diferenciales (las diferencias en el coste de la vida de cada comunidad). Eso beneficia, básicamente, a Cataluña, Madrid y la zona de Levante.

"Aunque no se dice expresamente, ese planteamiento apunta al deseo de que todas las comunidades puedan disponer de los recursos necesarios para ofrecer a sus ciudadanos el mismo nivel de servicios", escribía el economista José Víctor Sevilla sobre el anterior sistema. El nuevo modelo contiene explícitamente ese principio. El objetivo último es que todas las comunidades tengan fondos para prestar un paquete básico de servicios. En teoría, el nuevo sistema debe obligar a las comunidades a subir impuestos si quieren dar otras prestaciones más allá de las básicas.

- Solidaridad. Una vez determinadas las necesidades de financiación, el sistema determina los ingresos que recibirán las comunidades a través de sus impuestos propios y los cedidos parcialmente (IRPF, IVA y especiales). La diferencia se cubre con el denominado fondo de suficiencia, el mecanismo de solidaridad entre regiones.

Como los ingresos a través de impuestos aumentan con los cambios del Estatuto, las comunidades recibirán una cuantía inferior a través de este fondo, e incluso algunas de las receptoras hasta ahora -como Cataluña- deberán aportar dinero a este mecanismo de solidaridad. Según los expertos, la prueba de que el actual sistema es demasiado centralista es que todas las comunidades menos Madrid y Baleares recibían hasta ahora dinero del fondo de suficiencia.

Buena parte de los mecanismos de solidaridad se negociarán en el CPFF. Pero el acuerdo ya introduce varios cambios sustanciales. Para empezar, a partir de ahora el dinero de la solidaridad sólo podrá utilizarse para sanidad, educación y servicios sociales. Pero Cataluña destaca otro avance, el denominado principio de ordinalidad. En román paladino, se trata de evitar que una comunidad que obtiene más recursos que otras antes de la aplicación del sistema -y por lo tanto, paga más en concepto de solidaridad- se vea superada por las que reciben dinero del fondo de suficiencia tras la aplicación del modelo. Es decir, que los ricos no se vean superados por los pobres en el ránking de renta per cápita tras pagar por la solidaridad.

- Agencias. Los expertos consideran que el actual sistema es demasiado centralista. Se han transferido a las comunidades prácticamente todas las competencias y, por tanto, son los Gobiernos autónomos quienes gastan en sanidad, educación y servicios sociales. Pero las comunidades no tienen la llave de los ingresos. El acuerdo abre la puerta a las agencias tributarias autonómicas, en régimen de consorcio para los impuestos cedidos parcialmente, como el IRPF. Pero deja claro que el Estado seguirá recaudando sus impuestos. Al menos al principio.

- Los números. El alza en los porcentajes de IRPF, IVA y especiales supondrá unos ingresos adicionales para Cataluña de 4.320 millones de euros, con datos de los presupuestos catalanes de 2006. Esa cifra se verá sensiblemente reducida por el fondo de suficiencia: Cataluña recibía unos 2.500 millones de ese fondo, pero con el nuevo sistema pasará a ser contribuyente neto, según fuentes del Ejecutivo autónomo. Si no cambiaran los criterios del fondo de suficiencia, Cataluña obtendría al final 1.800 millones más. Pero la cifra definitiva dependerá de la negociación en el CPFF.

- Interrogantes. A pesar de las peticiones iniciales, apenas se transfiere a las comunidades más capacidad normativa en los impuestos cedidos parcialmente. Además, no queda claro qué sucede con la lealtad institucional: el Estado sigue legislando en materias como sanidad y educación, totalmente transferidas a las autonomías, con normativas que suponen aumentos de costes, pero no conllevan incrementos de ingresos.

En resumen, la capacidad de decisión de las autonomías en cuanto a los ingresos todavía es escasa. Hasta ahora, cuando las comunidades autónomas han necesitado más recursos, en lugar de utilizar los cauces del modelo -subiendo impuestos- lo habitual ha sido siempre girar la cabeza hacia el Ministerio de Economía para pedir más fondos. En 1996, el ex presidente catalán Jordi Pujol se jactó de haber conseguido 2.400 millones de euros con la nueva financiación. Sólo tardó seis meses en reclamar un nuevo sistema. Está por ver qué sucede ahora.