El futuro Senado: necesidad y urgencia

A la espera del dictamen del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional limitada que el Gobierno sometió a su consulta, y sin perjuicio del contenido concreto del mismo, cada vez se perfilan con más nitidez las urgencias y necesidades de abordar la que afecta a la Cámara territorial, el Senado. Emitido el dictamen, el Senado está en disposición de crear la correspondiente ponencia con los grupos parlamentarios y las comunidades autónomas para abordar los trabajos de su propia reforma.

La reforma es necesaria y de hecho así ha sido detectada hace mucho tiempo por expertos y partidos políticos, pero se ve acentuada en estos momentos en que se abordan reformas de otros componentes de nuestro sistema autonómico territorial.

Estamos asistiendo a un proceso casi general de reforma de estatutos de autonomía que, con mayor o menor intensidad, tiene un denominador común: incrementar las cotas de autogobierno de las comunidades autónomas. Y ello con independencia del partido político que gobierna en cada una de ellas. Pretensión legítima en términos constitucionales y políticos, y que forma parte de la dinámica y de la lógica de nuestro Estado autonómico desde su nacimiento. Así ha sido siempre y no debiéramos rasgarnos las vestiduras por ello, en la medida que la naturaleza del proceso descentralizador español, de arriba abajo -justamente el inverso del habitual de los estados federales- tiende a cuestionar la reserva estatal de ciertos poderes y competencias como residuos del viejo Estado centralista.

Por otro lado, la consolidación de las instituciones autonómicas permite a éstas plantear la posibilidad de asumir nuevas atribuciones de las que aún tiene reservadas el Estado para prestar servicios a los ciudadanos en iguales o mejores condiciones que el propio Estado. Tampoco esto debe generar alarma ni debe descalificarse como improcedente sin mayor reflexión. Más bien, debiera exigir un análisis sereno y racional de cuáles de estas pretensiones son atendibles desde la coherencia de nuestro sistema autonómico y desde la óptica del mejor servicio a los ciudadanos.

Esta lógica, insisto, consustancial a la naturaleza de nuestro Estado, lleva a plantearse una cuestión capital: cuáles deben ser, desde el contenido del artículo 149 de la Constitución, las atribuciones y competencias que deben ser propias del Estado y necesarias para que éste pueda cumplir fielmente sus obligaciones constitucionales. Y qué tipo de instrumentos legales, técnicos y financieros necesita para ello. Es posible que sea el Estado, mirando hacia el futuro, quien esté necesitado de una mejor adaptación al Estado de las autonomías; debiendo revisarse, al alza o la baja según los casos, sus medios de actuación, sus potestades, dotándose de una nueva cultura política y de actuación más acorde a la profunda descentralización realizada.

Esta adaptación debe afectar a todos los poderes estatales. Al Ejecutivo, desde luego, que ha soportado casi en exclusiva el proceso autonómico y lo sigue haciendo, pero también al Legislativo, que ha vivido con cierta distancia (y sin tener la iniciativa política) el proceso descentralizador, la tensión derivada del mismo y la construcción del Estado autonómico.

La ausencia de una auténtica cámara de representación territorial con perfiles claros y facultades explícitas ha ido emergiendo como uno de los déficit de nuestro sistema autonómico, hasta convertirse ya en estos momentos como un problema más del mismo. Llegados a este punto, y ante las perspectivas inmediatas en el terreno autonómico, la cuestión es la siguiente: ¿puede avanzar nuestro Estado autonómico hacia metas de más descentralización, más cohesión, más integración, más eficacia y más consolidación sin una cámara de representación territorial? ¿Es conveniente y prudente que estos objetivos sigan descansando casi en exclusiva en los poderes ejecutivos, sin participación del poder Legislativo? ¿No es el momento de dar entrada a la voluntad autonómica en su diseño y en las políticas necesarias para su desarrollo en una Cámara territorial como el Senado?

Todos los estudios sobre las funciones propias del Senado como Cámara territorial han llegado a un punto de sustancial acuerdo, y sin duda el Consejo de Estado se hará eco de ellos. Incluso en el propio Senado, en sus trabajos internos con vistas a la reforma, hubo un acuerdo de principio sobre este punto. Los escollos más importantes a salvar para avanzar en la reforma son, a mi entender, de dos tipos.

El primero, ciertas reticencias provenientes de ámbitos nacionalistas, no muy proclives a potenciar órganos de participación multilateral, porque prefieren las de tipo bilateral. Pero no debemos ver estos dos ámbitos de relación como antagónicos, sino como complementarios. La evolución de nuestro Estado ha permitido potenciar las relaciones bilaterales formando ya parte de la cultura autonómica, pero no ha conseguido formalizar un sistema articulado y definitivo de las multilaterales, compatible con aquéllas. Éste es el déficit real, y no debiera ser imposible alcanzarlo, si no queremos que nuestro sistema autonómico derive en exceso hacia un sistema dual o confederal, en detrimento de un sistema cooperativo e integrador.

En segundo lugar, el tipo de representación territorial y su contenido. Si pretendemos, como parece, un Senado como medio de participación de las comunidades autónomas en las políticas estatales y en las instituciones comunes, donde se exprese la voluntad autonómica, parece bastante evidente que la base territorial representativa debe ser básicamente la autonómica. Y que esta representación se derive de los procesos electorales autonómicos, porque es en ese momento cuando los ciudadanos expresan sus deseos e intereses en relación con el territorio en que habitan.

Los problemas derivados de esta línea de reforma no son menores, pero no debieran condicionar, ni menos impedir, el objetivo principal. Es evidente que la reforma producirá cambios importantes en la composición y distribución territorial de los senadores sobre la situación actual. Es casi inevitable, pero en la medida en que son aspectos de carácter instrumental, pueden ser superados en la negociación política que debe lugar al necesario pacto y consenso. Y habrá margen para ello, en la medida que el futuro Senado, con sus nuevas funciones y su composición será aquel que desde el acuerdo sea el más útil para la sociedad en su conjunto.

En cualquier caso, lo que interesa destacar hoy es que el actual debate de política territorial no debiera marginar el de la reforma del Senado. Con los caminos iniciados, una nueva Cámara territorial puede pasar de ser necesaria a urgente. Y todos tendremos que dar explicaciones de nuestras ideas, de nuestras aportaciones, de nuestras renuncias y de nuestras reticencias. El año que iniciamos debe ser el que resuelva esta asignatura pendiente en beneficio de los intereses generales de todos los españoles.

Javier Rojo es presidente del Senado.