Una Generalitat fiscalmente responsable

El modelo de financiación autonómica de la propuesta de reforma del Estatut d'Autonomia de Catalunya tiene la virtud de poner encima de la mesa un esquema que es concreto y da respuesta a la insuficiencia de recursos públicos de esta Comunidad. Es un buen punto de partida y debería servir de base para la negociación que ahora se abre en las Cortes españolas. Sea cual sea el resultado de esta negociación, la propuesta de Estatut constituye una manifestación de la madurez de nuestro sistema político y del esfuerzo del mismo para ir configurando la estructura federal que la Constitución española contempla.

El modelo propuesto tiene en cuenta la existencia de otras comunidades autónomas y aboga explícitamente por la necesidad de un cierto grado de redistribución de recursos para que, a igualdad de necesidades y esfuerzo fiscal, las comunidades puedan ofrecer similares niveles de servicios. También requiere que esta redistribución tenga un límite con el fin de no alterar la posición de Cataluña en el orden de las comunidades según sus recursos por habitante. Todos éstos son elementos al uso de los sistemas federales de financiación y la presencia de los mismos en esta propuesta no debería sorprender.

Es un buen punto de partida y debería servir de base para la negociación que ahora se abre

Sí ha sorprendido, en cambio, la atribución a la Generalitat de la recaudación de todos los recursos tributarios obtenidos en Cataluña. La pauta más frecuente consiste en asignar la capacidad tributaria entre niveles de gobierno de tal forma que los ingresos obtenidos se acompasen lo más estrechamente posible a las competencias de gasto, para evitar con ello la existencia de transferencias de nivelación significativas. La propuesta está teniendo derivaciones políticas y podría alterar de forma importante la organización actual de la administración tributaria. Pero en cierta manera, y dejando de lado consideraciones de eficacia, el cambio es más formal que sustantivo. Si la nivelación es adecuada, y esto quiere decir que la misma debe ser instantánea o compensar por los efectos financieros derivados de la función recaudatoria, los resultados para las comunidades y para el Estado deberían ser los mismos, sea cual sea la forma en que esta recaudación queda asignada entre gobiernos.

Otra cuestión relacionada es la competencia normativa sobre estos tributos. Mientras que en la asignación de la recaudación la propuesta plantea un cambio radical, en materia de competencia normativa el planteamiento es mucho más continuista. Como consecuencia, los avances en responsabilidad fiscal son limitados. Esto es una lástima, porque la responsabilidad fiscal es el elemento crucial de los sistemas federales de financiación. Aquí se echa en falta una delimitación clara de las competencias normativas de cada nivel de gobierno. Decir que la Generalitat tiene competencias normativas, no necesariamente exclusivas ni plenas, sobre todos los tributos recaudados en Cataluña es una forma demasiado vaga de asignar responsabilidades. Hubiera sido mejor asignar tributos, o tramos de tributos, con competencia normativa plena y distinguir estos tributos de aquellos cuya responsabilidad pertenece a otros niveles de gobierno. Los contribuyentes deben saber quién es el titular normativo de cada impuesto; deben saber a qué gobierno hacer responsable de la carga fiscal que soportan. La participación colectiva de una pluralidad de gobiernos en la determinación de los parámetros de un tributo no es la mejor forma de deslindar esta responsabilidad.

En contrapartida, las comunidades deberían gozar de un amplio grado de autonomía en el ejercicio de sus competencias tributarias. Deberían, por una parte, ser dotadas de unos determinados instrumentos impositivos y, por la otra, requeridas, por la vía del mecanismo de nivelación y para asegurar la obtención de unos recursos mínimos para financiar sus competencias, a alcanzar una determinada presión fiscal global con todos ellos. Eso es todo. Cómo logran esta presión fiscal de referencia, qué impuestos utilizan de entre los asignados y cuáles son los tipos o tarifas que aplican, son decisiones que, dentro de unas pautas mínimas de coordinación, deberían corresponder sólo a las comunidades. Es un esquema perfectamente viable, no entorpece el funcionamiento del mercado y su estabilidad viene garantizada por el elector y la competencia entre gobiernos autonómicos. De hecho, no hay forma más eficaz que esta para elevar la responsabilidad fiscal de las comunidades.

La última cuestión que quiero considerar es el mecanismo de nivelación. La propuesta es el resultado de un compromiso político de última hora y esto se nota en la complejidad de la misma. Se habla de aportaciones al Estado y a la solidaridad; se habla de necesidades de gasto y de capacidad fiscal; de criterios de equidad, de criterios de eficiencia y de la necesidad de tener en cuenta el esfuerzo fiscal. Pero todo es lo mismo; todo forma parte del mecanismo de nivelación de los recursos relativos de las comunidades y del Estado. La lista de criterios para conseguir este fin peca de prolijidad y de excesiva concreción para un texto constitucional como es el Estatut. Podría incluso llevar a resultados inesperadamente regresivos si, como dice la disposición final primera, la aportación a los gastos del Estado se hace de acuerdo con el criterio de la población relativa, cuando los recursos correspondientes se han obtenido de acuerdo con la renta relativa de cada comunidad.

Éstas son dificultades que sin duda serán resueltas en la negociación que ahora se abre. Las reformas que el Estatut plantea son necesarias para extraer del sistema de descentralización de gastos e ingresos todas sus virtudes y posibilidades. Queremos que el gasto lo decida el nivel de gobierno más cercano posible al ciudadano, porque esta cercanía mejora la eficiencia en la asignación de los recursos públicos. Pero también queremos que este nivel de gobierno tenga la necesidad de comprobar por sí mismo el coste político de recaudar impuestos, porque ésta es la única vía para disciplinar de forma efectiva al gestor público.

Antoni Zabalza es catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia y presidente de Ercros.