La necesaria gestión descentralizada en puertos y aeropuertos
Con la perspectiva de la redacción de un nuevo Estatuto para Cataluña, se viene hablando de la necesidad que los aeropuertos pasen, de ser administrados por un único ente de ámbito estatal, AENA, a serlo en base a un régimen similar al que tienen los puertos. De hecho, algunas informaciones de prensa y manifestaciones de políticos han apuntado que el objetivo debería ser que los aeropuertos adoptasen un estatus administrativo equivalente al de los puertos. Dado que la base de cualquier posicionamiento político debe ser el conocimiento riguroso de la realidad, para llegar a la conclusión de qué debería hacerse con los aeropuertos probablemente lo más coherente sería explicitar con claridad en qué situación se encuentran los puertos.
"La entrada de capital privado en los puertos contribuiría a impulsar una gestión basada en la eficiencia y la rentabilidad"
"Un puerto convertido en sociedad anónima podría relacionarse directamente con sus clientes, proveedores y personal propio"
A diferencia de lo que se puede dar a entender en ocasiones, los puertos de interés general del Estado -un total de 44 agrupados en 27 autoridades portuarias- no han sido transferidos a las comunidades autónomas, sino que son administrados directamente por el Estado. Las autoridades portuarias son entes de carácter administrativo que tienen la misión de gestionar un territorio de dominio público y un tráfico que se vehicula por éste sin alternativas reales significativas. El Gobierno de la comunidad autónoma propone al presidente y a la mayor parte de consejeros, pero no a su mayoría (9 de 25 en el caso de Barcelona).
Es el Estado quien controla realmente los puertos, a través de la correspondiente ley de ámbito estatal que fija las tasas a pagar por uso del suelo portuario (concesiones), por los tráficos de mercancías y pasajeros, y define y regula las autorizaciones y regímenes de las empresas portuarias (estibadores, consignatarios, transitarios y agentes de aduanas). Es también el Estado el que aprueba el presupuesto anual del puerto, controla las desviaciones de su cuenta de resultados y su balance, y aprueba, con ámbito estatal, el convenio colectivo del personal portuario, entre otras funciones.
Por otra parte, eso sí, el sistema portuario estatal es económicamente autónomo. Todos los puertos que tienen una cuenta de resultados con superávit -caso de los más importantes: Valencia, Algeciras, Bilbao, Barcelona, etcétera- contribuyen con un canon (cinco millones de euros anuales para Barcelona) para compensar el déficit de aquellos menos eficientes, pero cuya existencia se justifica por dar un servicio público esencial. Por lo tanto, el Estado no aporta fondos a los principales puertos, sólo redistribuye los ingresos, de manera que estos puertos financian sus obras e inversiones con el cash-flow generado por el cobro las tasas, con el endeudamiento bancario cuando es necesario y, eventual y excepcionalmente, con fondos de cohesión europeos.
Como primeras constataciones, pues, cabe destacar que es el Estado y no la comunidad autónoma quien controla los puertos de interés general, que en Cataluña son Barcelona y Tarragona; que son instalaciones que se autofinancian sin aportaciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, y que tienen una autonomía de gestión limitada y, por tanto, escasa libertad de actuación para orientar sus tráficos y su política comercial en función de sus necesidades y posibilidades.
Desde el puerto de Barcelona se ha propuesto convertir los puertos en sociedades anónimas de capital mayoritariamente público. Este planteamiento requeriría que las actuales autoridades portuarias se desdoblaran en un ente público que detentara el dominio del suelo y lo concesionara, mediante el cobro de una tasa, a una sociedad anónima. Ésta, a su vez, cedería mediante concesión la explotación del suelo a empresas privadas, de las cuales recibiría un canon por la circulación de mercancías y pasajeros. La modificación legislativa que esta propuesta requiere, si es el Estado el que sigue detentando el dominio del suelo portuario, es mínima.
En este modelo la relación del puerto con sus usuarios y concesionarios se establecería en base a precios privados y no, como ocurre actualmente, tasas que, por tener carácter de tributos, convierten a los puertos en entidades recaudadoras con escasa capacidad de definición de una política comercial específica. En Barcelona, por ejemplo, interesa promover el tráfico de cabotaje con Italia (Génova y Roma), sobre todo de camiones, para reducir la congestión de nuestras carreteras sin coste extra para el transportista o el cliente final. Nos interesa también, habida cuenta de que Suez no es ya un límite a la navegación, aumentar el tráfico con los mercados asiáticos y que las cargas con origen y/o destino en Europa se canalicen por Barcelona, Marsella y Génova en lugar de por los puertos del norte (Rotterdam, Hamburgo y Amberes), como ocurre mayoritariamente ahora. Todo ello generaría previsiblemente un importante incremento de la actividad económica. Pero en estos momentos todas estas políticas se ven limitadas por las cortapisas de una Ley de Puertos excesivamente rígida e intervencionista.
Un puerto convertido en sociedad anónima podría relacionarse directamente con sus clientes, proveedores y personal propio en base a su eficacia, calidad, productividad y rentabilidad. Ciertamente siempre será necesario un marco normativo, pero debería traducirse en una ley guía que estableciera unos máximos y mínimos en los precios de servicios y fijara los términos básicos de las concesiones, por ejemplo, dejando a cada puerto la suficiente capacidad de actuación para, dentro de este marco, aplicar la política que su comunidad portuaria y entorno económico precisara en cada momento.
La entrada de capital privado en los puertos -que se está dando en numerosas instalaciones, incluso en Shanghai, puerto de un Estado comunista y centralista- contribuiría a impulsar una gestión basada en la eficiencia y la rentabilidad. No es el caso hoy día en muchos puertos.
Un siguiente paso sería preguntarse si la titularidad de los puertos y la ley reguladora de éstos debe ser estatal o autonómica, y por tanto, si el dominio público que los puertos administran debe ser de uno u otro ámbito. En el primer caso sería el Estado quien regularía y controlaría los puertos, al detentar la mayoría del capital social de éstos como sociedades anónimas; en el segundo, sería la comunidad autónoma. La discusión en este caso es, sin duda, más de ámbito político que operativo, ya que el objetivo de obtener una gestión eficaz en entidades con impactos económicos importantes (del 1% del PIB de Cataluña en el caso del puerto de Barcelona) teóricamente puede conseguirse con ambos modelos.
Sin embargo, cabe tener presente la experiencia reciente. Cuando en el año 1996 se acordó para los puertos el actual modelo parcialmente autonómico, dentro del pacto de legislatura, la Ley de Puertos que estaba en vigor procedía de la anterior Administración y era menos centralizadora que la aprobada en el año 2003. Por tanto, si el dominio portuario continúa siendo estatal y los puertos, aunque autónomos, están operativamente controlados por el Estado, queda abierta la puerta para que la ley reguladora y descentralizadora que ahora se postula pueda en el futuro ser modificada, como lo fue la de 1992 en 2003. De modo que es necesario asegurar que la descentralización que se persigue transfiera los puertos a las comunidades autónomas de modo finalista o, alternativamente, se articule de modo que evite repetir los errores del modelo que ahora se propone modificar.
Sin duda, la primera alternativa resolvería el problema de manera definitiva y permanente. Haría perfectamente compatible que el capital público de la sociedad anónima gestora del puerto fuera detentado por la comunidad autónoma manteniéndose una ley estatal de mayor rango reguladora de los límites de actuación de la política portuaria de precios y concesiones y detentando el Estado el dominio público del espacio. La necesaria cooperación de los puertos, y aeropuertos, cercanos con complementariedad en determinados tráficos es una razón más que apoya este modelo.
Llegados a este punto, parece evidente que el modelo de la Ley de Puertos vigente no puede ser el modelo final para la gestión de los aeropuertos, aunque supondría un avance respecto de la actual gestión central única. Los aeropuertos han de ser más eficientes, han de poder pactar con las compañías aéreas los tráficos que les interesan (Estados Unidos y China para Barcelona), definir si se orientan prioritariamente al tráfico regional, transnacional o transcontinental. Han de poder decidir sus ampliaciones y mejoras, respetando el marco normativo del tráfico aéreo, de ámbito nacional ahora y europeo en un futuro próximo. Esto es lo que interesa realmente, más allá de si la comunidad autónoma o el Estado nombran al presidente y a un número mayor o menor de consejeros. Si el modelo de gestión aeroportuaria se fundamenta en el actual sistema portuario derivado de la Ley de Puertos, alcanzar estos objetivos no será posible.
En definitiva, convendría fijar una regulación de puertos y aeropuertos que los convirtiera en sociedades anónimas de mayoría pública, para mejorar su eficiencia económica y permitirles desarrollar una política comercial y de servicios adecuada al entorno al que sirven. Esto podría conseguirse a través de una ley que definiera los límites extremos de un marco amplio en que planificar y desarrollar sus actuaciones. Con este esquema la competencia se abriría, se gestionaría con mayor eficacia y se aseguraría un entorno de influencia de estas infraestructuras más competitivo.
La actual Ley de Puertos fue aprobada en noviembre de 2003 con la mayoría del PP y la oposición del PSOE. Si efectivamente el Gobierno, como parece, desea modificarla y si, como se intuye, quiere también que se descentralice la gestión de los aeropuertos -AENA es un caso único en el mundo-, bueno sería aprovechar para desarrollar una nueva ley de puertos y aeropuertos de estructura semejante y de aplicación específica para evitar los problemas actuales. Si van a introducirse modificaciones legislativas importantes es de sentido común que el Estado y las comunidades autónomas pacten su contenido y se discutan a fondo las graves carencias del sistema actual. Con soluciones a medias y visiones endógenas no tendremos opciones de éxito ante los competidores de nuestros puertos y aeropuertos, que son ya de ámbito europeo.
El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, que se encuentra en fase de elaboración mediante ponencia conjunta de todos los grupos del Parlamento catalán, es sin duda un buen escenario para buscar soluciones y podría facilitar el modelo que más tarde se aplicara en todo el Estado. No deberíamos perder la ocasión de resolver de raíz nuestros propios problemas y contribuir a que lo puedan hacer el resto de comunidades autónomas.
Joaquim Coello Brufau es presidente del Port de Barcelona.
