¿España federal o España plural?

Llevamos tiempo en España discutiendo de la organización política que fuera capaz de acomodar a la España plural, dando por sentado que lo sea, aunque nunca nos preguntemos qué significa exactamente ese calificativo aplicado a nuestro país. Nunca se dice de qué España se está hablando: de una España-Nación en términos culturales, lingüísticos y de tradición, o de una España-Estado como resultado de la asociación voluntaria de ciudadanos soberanos. Al no saber a qué España se aplica el apellido de plural, tampoco sabemos si estamos hablando de una pluralidad lingüística, de una pluralidad cultural o de tradición, o si el calificativo se refiere a la pluralidad de sujetos constituyentes.

Esta falta de clarificación del discurso tiene, entre otras, la consecuencia de que la equiparación de España plural y España federal esté asentada sobre bases más que frágiles. Algunos de los padres del discurso de la España plural equiparan ese concepto de la España federal. Pero la equiparación es cuando menos equívoca, y puede conducir a un desastre bastante grande si no se clarifica el alcance de cada uno de los términos. Mucho me temo que en el lenguaje de los mayores defensores de la España federal su significado está carcomido por el significado nunca clarificado de la España plural, de forma que, bien analizados los términos, una y otra España pueden resultar totalmente contrapuestas e incompatibles.

Un Estado federal lo es porque lo dicen así sus textos constituyentes y porque existe como unidad real perceptible, y no sujeta a la voluntad de sus partes. Como escribe Louis Menand (El club metafísico), la verdadera razón de los yanquis en la Guerra de Secesión norteamericana no era la abolición de la esclavitud, sino el mantenimiento de la Unión: eran más que nada unitaristas antes que abolicionistas. Un Estado federal es una estructura perceptible que se dota de mecanismos federales para la gestión de la cosa pública. El Estado alemán, ejemplo siempre citado al hablar de la España federal, cuenta con un parlamento, el Bundestag, cuya sede, el antiguo Reichstag renovado por Foster, continúa llevando en el frontispicio la leyenda "Dem deutschen Volke" ("Al pueblo alemán"), indicando con ello que existe algo que políticamente, pues lo recuerda su representación política máxima, se llama pueblo alemán en singular, y como cuerpo político, no étnico.

En una estructura federal, las partes están en función del Estado, del todo, del conjunto. Es más: en el caso de los federalismos de ejecución, cuyo máximo ejemplo en Europa es la República Federal de Alemania, las partes tienen contenido político en la medida en que son los elementos a través de los cuales se ejecuta la función de Estado, menos en las tareas reservadas explícitamente por la Constitución a los órganos federales. Un land es Estado, actúa en función de Estado, y nunca en función propia. Lo mismo se podría decir de la Administración municipal, que en más de una cuestión -expedición de documentos de identidad e incluso de pasaportes- actúa en función de Estado.

Por estas razones, una estructura federal se basa en tres principios fundamentales, inscritos en la propia Constitución: la lealtad federal -del todo a las partes, pero de las partes al todo-, la ley federal supera a la ley de land y la imposición federal (la posibilidad de que la federación actúe directamente en los casos en los que un land se vea imposibilitado para cumplir con sus cometidos de Estado). Y todo ello, como se ha dicho, está establecido en las leyes del conjunto, en la propia Constitución y en leyes emanadas de órganos federales. Este principio incluye la financiación del Estado federal.

En el debate español existen al respecto vicios; unos de raíz, otros debidos a políticas nacionalistas y otros que han cristalizado en lenguajes totalmente inapropiados al concepto de una estructura federal. Para empezar por los vicios de raíz es necesario subrayar que en la propia Constitución del 78 existe una ambigüedad semántica de graves consecuencias, en la medida en que no se mantiene de forma coherente la diferencia entre Estado y Gobierno central. Es fácilmente comprensible que la falta de coherencia en la diferencia se deba probablemente -los padres de la Constitución lo sabrán- a que se entiende que el Estado queda representado sobremanera en su realidad unitaria por medio de las instituciones centrales, especialmente el Gobierno central. Pero ello no salva a la Constitución de la ambigüedad citada: porque las autonomías en ella previstas o posibilitadas son también Estado, hasta el punto de que en el corpus constitucional queda establecido que sus presidentes son los representantes ordinarios del Estado en las comunidades. En España son Estado, pues, tanto los órganos centrales como los órganos autonómicos.

En coherencia con esta ambigüedad, se ha procedido al desarrollo de las autonomías y de su financiación a lo largo de la historia constitucional. E incluso en tiempos del Partido Popular, a lo largo de dos legislaturas, se ha seguido acrecentando dicha ambigüedad: el PP ha tendido a reforzar la representación única del Estado por medio de los órganos centrales, pero éstos pueden llegar a ceder, en el caso de la financiación, porcentajes de los impuestos a las comunidades autónomas, adscribiéndoles además capacidad normativa sobre los tramos cedidos. Es un esquema que rompe totalmente la estructura federal: no reconociendo la entidad estatal de las autonomías, sino dotándoles, contra el principio federal, de capacidad normativa propia en tramos impositivos cedidos. Una incoherencia perfecta.

Desde las periferias nacionalistas, y apoyándose en esa incoherencia, se ha desarrollado un lenguaje que no tiene nada que ver con el discurso federal, el lenguaje de las competencias exclusivas, de la capacidad y los espacios propios, de lo que hace una autonomía en función de aquélla para luego ceder al Estado parte de los resultados, de la relación bilateral con el Estado. Y por esta vía se ha llegado a la situación actual en la que normas, principios y regulaciones que deben afectar a todos son discutidos, debatidos y pretenden ser decididos en la reforma de un texto que afecta, teóricamente, sólo a una parte; a Cataluña o, en su caso, a Euskadi. Se trata de un procedimiento viciado radicalmente desde la perspectiva federal. En esta perspectiva, las partes no actúan en nombre propio, sino que lo hacen siempre en función de Estado. Y por esta razón el reparto de los ingresos fiscales del Estado se establece en normas generales; en el caso de Alemania, directamente, en lo esencial, en la propia Ley Fundamental. Y las correcciones posteriores se deciden en un órgano federal de composición territorial: el Bundesrat, la Cámara alta. Esta Cámara es estrictamente territorial: sus miembros no son elegidos, sino que son los miembros de cada land. Pero es un órgano de la federación.

En esta perspectiva federal no tiene ningún sentido la negociación bilateral de una comunidad con el Gobierno central, pues éste no representa en exclusiva al Estado y la autonomía también lo representa. No es casualidad que el intento fracasado de reforma del orden federal en Alemania se haya encauzado por una comisión en la que están representados todos los órganos de la federación -Gobierno federal, Bundestag, Bundesrat- y los länder. Y tampoco es casualidad que ese intento de reforma se haya planteado en ambas direcciones: más competencias legislativas para la federación (léase Bundestag o Cámara baja), más capacidad regulativa para los länder. Pero no sólo en una dirección, como parece ser el caso en España. Da la impresión de que el discurso de la España federal queda supeditado al discurso de la España plural, la España plurinacional. En ella lo plural sólo es el conjunto, mientras que las partes, Cataluña y Euskadi, son entidades homogéneas en su sentimiento de pertenencia nacional, en su ser nación. Y por eso el discurso de la España plural lo que en realidad plantea no es una estructura federal para el Estado, sino el reconocimiento de sujetos políticos distintos al conjunto, y distintos a los ciudadanos que constituyen el conjunto: el reconocimiento de los sujetos políticos que son las naciones, y que como tales tienen el derecho de negociar bilateralmente con el Estado, porque éste es el resultado no de la asociación voluntaria de ciudadanos soberanos, sino del pacto entre distintos sujetos políticos como lo son las distintas naciones que componen España. El resultado no es un Estado federal, sino una confederación.

Tiene razón Carles Viver cuando escribía recientemente que no se puede utilizar la acusación de inconstitucionalidad de los planteamientos catalanes para impedir el debate y la búsqueda de soluciones. Pero la misma función sistémica juega el argumento que él utiliza cuando afirma que no atender las reclamaciones sólo aumenta la sensación de agravio en Cataluña. Ni lo uno, ni lo otro. Y por encima de todo está saber si el discurso de la España plural significa lo mismo que el de la España federal, o si éste no es más que una vestimenta para introducir elementos que no tienen nada que ver con ella.

Joseba Arregi es profesor de Sociología en la Universidad del País Vasco y presidente de la plataforma ciudadana Aldaketa-Cambio para Euskadi.