El sistema de gobierno de la Generalitat de Cataluña

La importancia de dos títulos clave de la reforma del Estatut, como son las competencias y la financiación, ha dejado en un segundo plano una cuestión no menos relevante: el sistema de gobierno de la Generalitat de Cataluña. En la elaboración del Estatut de 1979 se optó por una ordenación breve y genérica del título segundo, dedicado a las instituciones de gobierno de la Generalitat. Ahora, en la ponencia parlamentaria se contraponen dos posiciones. CiU y el PP se oponen a que el Estatut incluya una regulación detallada de las instituciones de la Generalitat, al contrario de la propuesta del tripartito. A mi juicio, debe quedar suficientemente definido y ordenado el sistema de gobierno de Cataluña sin que sea necesaria la aprobación posterior de un Estatuto interior por parte del Parlament.

La filosofía que sostiene la reforma del Estatut de 1979 es que no solamente estamos ante una norma pactada con el Estado en lo que se refiere a la distribución de competencias y a la financiación de las mismas. Es también una ley institucional básica de la nación catalana que en el ejercicio del autogobierno define y establece una organización del poder político propio. La Constitución española delimita en parte la organización institucional del autogobierno de las comunidades autónomas en su artículo 152, pero queda un amplísimo margen de decisión. Por ejemplo, los partidos políticos catalanes tienen la oportunidad de mejorar la calidad y el funcionamiento de la democracia catalana.

No se debería olvidar que hay gobierno porque ante todo hay ciudadanos con derechos y también deberes. La organización de un sistema de gobierno no solamente debe ocuparse del proceso de elección de nuestros gobernantes y de sus atribuciones, sino también de su control para asegurar que se gobierna en beneficio de todos y no de los pocos con mayor poder de influencia. El poder cambia o puede cambiar a quienes lo ejercen. La mejor manera de evitarlo es estableciendo los debidos mecanismos de control y de responsabilidad política. También es deseable que la ciudadanía y las instituciones cívicas tengan vías de participación directa mediante consultas populares, la iniciativa legislativa popular, el derecho de petición y el acceso directo al Parlament como la institución que representa al pueblo de Cataluña.

La ciudadanía precede a las instituciones y no al revés. Esto implica que las elecciones libres son el fundamento y legitimación de las instituciones democráticas. El nuevo Estatut debe regular los puntos esenciales del sistema electoral, y sería deseable un cierto grado de concreción en los valores de la proporcionalidad e igualdad de voto. Otro punto importante es el desarrollo de la forma parlamentaria de gobierno. Todos los sistemas democráticos, sea cual sea su forma de gobierno, han derivado hacia un presidencialismo. Esto empobrece la democracia pluralista y acentúa el caudillismo político, que puede devenir peligroso porque en ningún lugar está escrito que en las democracias sólo hay demócratas. Dado el presidencialismo, una medida muy recomendable es la limitación de mandatos (dos o tres, por ejemplo) del presidente de la Generalitat. Creo que son más las ventajas que los inconvenientes de esta medida, dada la tendencia plebiscitaria de las elecciones en los ámbitos autonómico y local. En la misma línea, la adopción de un modelo dual potestativo en la regulación de la figura del primer consejero no obliga a su nombramiento por parte del presidente de la Generalitat, pero sí lo promueve atribuyéndole unas funciones propias. En el ejercicio de la función de gobierno no hay un presidente sin un vicepresidente o ministro de la presidencia a su lado y de su confianza directa.

Finalmente, habría que hacer compatible la eficaz función de control del Parlament sobre el Gobierno con la estabilidad gubernamental. El presidente de la Generalitat ha de poder formar su Gobierno con el mayor margen de libertad, y sólo condicionado por los apoyos políticos para tener la mayoría parlamentaria necesaria. Igualmente, y con todas las deficiencias de la moción de censura constructiva (confirmadas recientemente por el mal uso que hizo de la misma el Partido Popular), ésta es la mejor fórmula para garantizar la estabilidad gubernamental. Pero ello no es incompatible con el desarrollo e impulso de la capacidad de control sobre la acción de gobierno por parte de los grupos parlamentarios de la oposición, incluida la posibilidad de exigir responsabilidad política a los miembros del Gobierno mediante la presentación de mociones de censura individuales que impliquen el cese en el caso de ser aprobadas.

Miquel Caminal es catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona.