Advertencia superflua

El pasado viernes apareció de manera destacada en los medios de comunicación la advertencia del presidente de la Junta de Andalucía contra reformas de estatutos que "condicionen" la financiación autonómica. Se trata de una advertencia que nadie discutirá que es políticamente oportuna y que, sin embargo, desde un punto de vista constitucional, es decir, desde el punto de vista del lugar que ocupa la financiación en la estructura del Estado diseñada por el constituyente, es superflua.

La Constitución española distingue en el Título VIII cinco momentos en el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido a las nacionalidades y regiones en el artículo 2. Dichos momento son los siguientes: iniciativa del proceso autonómico, iniciativa y negociación del estatuto de autonomía, definición de la arquitectura institucional de la comunidad autónoma, distribución de competencias entre el Estado y la comunidad autónoma y financiación de la comunidad autónoma. Los dos primeros son los momentos preparatorios para la aprobación del estatuto de autonomía. El tercero y el cuarto son el contenido obligatorio del estatuto. A través del proceso de negociación entre el Estado y la comunidad autónoma para la elaboración y aprobación del estatuto de autonomía se da respuesta, una vez que el estatuto ha sido aprobado y ha entrado en vigor, a esos cuatro momentos del ejercicio del derecho a la autonomía. Constitucionalmente la relación entre el Estado y la comunidad autónoma en estos cuatro momento del ejercicio del derecho a la autonomía se agota, pues, en el estatuto de autonomía. La Constitución y el estatuto se convierten en lo que la doctrina y la jurisprudencia constitucional viene denominando el "bloque de la constitucionalidad", a partir del cual hay que enjuiciar la actuación tanto de los poderes del Estado como de los de las comunidades autónomas en relación con estos cuatro momentos del ejercicio del derecho.

Con la financiación ocurre algo bien distinto. En este momento del ejercicio del derecho el constituyente no remite exclusivamente al estatuto de autonomía para dar respuesta al mismo, sino que remite además del estatuto de autonomía al legislador orgánico, para que sea éste el que regule el "ejercicio de las competencias financieras" que puedan asumir las comunidades autónomas a través de sus estatutos de autonomía, "las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las comunidades autónomas y el Estado" (art. 157.3 CE).

El bloque de la constitucionalidad en el momento de la financiación es distinto del bloque de la constitucionalidad en los otros cuatro. En lo que a la financiación se refiere, entre la Constitución y el estatuto de autonomía se interpone la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), premisa indispensable para que las comunidades autónomas puedan ejercer real y efectivamente las competencias financieras asumidas en sus estatutos. El momento de la financiación exige el desarrollo normativo de la Constitución por la LOFCA. Las comunidades autónomas, ninguna comunidad autónoma, puede hacer frente al momento de la financiación a partir de la Constitución exclusivamente, sino que tiene que hacer frente al mismo a partir de la Constitución y de la LOFCA.

La reforma del momento de la financiación no exige, pues, reforma del estatuto de autonomía exclusivamente, sino que exige también, para que dicha reforma sea posible, una reforma de la LOFCA. La LOFCA realmente existente en cada momento es un límite para las reformas estatutarias. La reforma del estatuto de autonomía no puede ir más allá de lo que la LOFCA en cada momento le permita.

La lógica de que así sea salta a la vista. Una comunidad autónoma puede asumir una competencia sobre una materia determinada, que las demás comunidades autónomas no hayan asumido, sin que esa asunción de competencia por ella tenga una incidencia sobre el ejercicio del derecho a la autonomía de las demás. Pero la alteración del sistema de financiación de una comunidad a través de su estatuto de autonomía exclusivamente sí repercutiría sobre la financiación del Estado en general y sobre la financiación de las demás comunidades autónomas. La financiación del Estado y la de las comunidades autónomas son vasos comunicantes. Lo que ocurre en cada una de ellas incide sobre todas las demás.

Esta es la razón por la que la Constitución remitió en el ejercicio de este derecho no simplemente al estatuto de autonomía, sino que previó esa norma interpuesta que es la LOFCA. El momento de la financiación no puede ser contemplado desde la perspectiva de la negociación bilateral entre el Estado y cada una de las comunidades autónomas, sino que tiene que ser contemplado desde la perspectiva de la negociación de todas juntas con el Estado. El resultado de esa negociación multilateral tiene que acabar siendo una norma estatal, que es el presupuesto y el límite al mismo tiempo para el ejercicio por cada una de las comunidades autónomas del momento financiero de su derecho a la autonomía.

No cabe, por tanto, en la Constitución española que ninguna comunidad autónoma mediante la reforma de su estatuto de autonomía "condicione" la financiación de las demás. Eso exigiría una reforma de la Constitución, que suprimiera la remisión a la LOFCA como norma interpuesta entre ella y los estatutos. Por eso decía al iniciar el artículo que la advertencia del presidente de la Junta de Andalucía era tan políticamente oportuna como debería ser jurídicamente superflua. La financiación tiene que ser debatida políticamente, pero la vía jurídica para hacerlo está establecida. Y no es la reforma de los estatutos de autonomía.