A vueltas con la política de vivienda

En las últimas semanas, coincidiendo con la publicación de las estadísticas de precios de viviendas en España del segundo trimestre de 2004, se han renovado los comentarios sobre la política de vivienda. Destaca, entre los mismos, el frecuente tono crítico hacia la creación de un Ministerio de Vivienda en el actual Gobierno. En algunos casos se subraya la dificultad de desarrollar una política de vivienda al nivel de la Administración central, mientras que en otros parece confiarse en que el funcionamiento del mercado inmobiliario llevaría a la solución del problema de acceso a la vivienda.

Por otra parte, los ajustes realizados en el gasto público en el conjunto de países de la Unión Europea han reducido el alcance de las respectivas políticas de vivienda. Esta circunstancia ha provocado un agravamiento del problema citado, que se ha situado a niveles no contemplados desde hace bastante tiempo. En el caso de España, el último auge inmobiliario de 1998-2004 ha acrecentado de forma sustancial el esfuerzo preciso para acceder a la vivienda. Esta circunstancia justifica un mayor activismo de la Administración central en lo que a vivienda se refiere. No todas las actuaciones políticas que inciden sobre el mercado de la vivienda están transferidas a las autonomías ni tampoco parece que la actuación de estas últimas haya bastado para paliar el problema en cuestión.

Se trata de moderar el serio esfuerzo que deben realizar muchos hogares para tener alojamiento

En la última década se han reducido los objetivos de las políticas de vivienda en la UE

- El marco decreciente de la política de vivienda en la Unión Europea. La vivienda se encuentra a caballo entre lo que se denomina como Estado de bienestar y la política económica. Existe una fuerte interacción entre las condiciones económicas generales y el mercado de la vivienda. Las prestaciones sociales básicas (educación, sanidad, pensiones) son competencia de los estados miembros de la UE, circunstancia que no parece vaya a modificarse en los próximos años. La política de vivienda es también competencia de dichos estados, a nivel estatal o descentralizado, pero algunas consecuencias de la profundización dicha área económica (creación del BCE, fijación conjunta en la eurozona de los tipos de interés, desarrollo del euromercado de emisiones, atención al Pacto de Estabilidad y Crecimiento) inciden de modo directo sobre la situación del mercado inmobiliario.

En general, en la última década se han reducido los objetivos e instrumentos de las políticas de vivienda en los estados miembros de la UE. Las ayudas públicas que subsisten se han desplazado desde los subsidios destinados al acceso a la propiedad hacia las ayudas al alojamiento. El peso del gasto público asignado a las políticas de vivienda en el PIB se ha estancado o reducido en los países citados. Los cambios registrados en el alcance y en el contenido de la política de vivienda no han tenido su origen en la conveniencia de modificar o de racionalizar la misma, sino que han estado impulsados por la exigencia de reducción del gasto y del déficit público. Se ha intentado que el sector privado llenase el gap derivado del menor papel público en materia de actuaciones de política de vivienda.

Las consecuencias de la nueva política de vivienda no se han hecho esperar. La menor construcción de viviendas sociales ha desplazado los riesgos hacia las entidades de crédito, se ha fomentado el desarrollo de seguros privados para hacer frente al riesgo de insolvencia derivado de posibles subidas de los tipos de interés, los aumentos de los alquileres y de los precios de las viviendas han sido sustanciales y ha crecido el número de hogares que deben destinar al acceso a la vivienda una proporción sustancial de la renta disponible familiar (B. Turner y C. Whitehead, Reducing housing subsidy: swedish housing policy in an international context, Urban Studies, Vol 39, 2002). Las demandas de vivienda social no satisfechas en Francia en 2004 se elevaban a mas de millón y medio, según una reciente estimación (Alternatives Economiques, julio-agosto de 2004, página 50).

- España. El serio esfuerzo de acceso a la vivienda justifica una política más activa.

El año 2004 ha sido el séptimo año de auge inmobiliario en España posterior a 1997. En estos siete años el aumento medio anual de los precios de las viviendas en España ha estado próximo al 14%, muy por encima del crecimiento de los salarios por persona ocupada en el mismo periodo de tiempo, que ascendió al 3,1%. Se han iniciado unos tres millones y medio de viviendas en el periodo citado, lo que supone unas 500.000 viviendas de media anual, que han duplicado las iniciaciones del septenio precedente (1991-1997) pero que hasta el momento han contribuido poco a reducir el citado proceso inflacionista.

El aumento de los precios de las viviendas ha compensado los efectos derivados de los menores tipos de interés. El esfuerzo de acceso a la vivienda por parte de la familia media monosalarial ha pasado desde el 27,4% de la renta familiar en 1997 hasta el 44% previsto para 2004. Este aumento del esfuerzo de acceso no sólo ha acentuado las diferencias de calidad de vida entre quienes pueden y quienes no pueden acceder al disfrute de una vivienda, sino que también ha generado problemas de desigualdad territorial. El esfuerzo de acceso a la vivienda ha oscilado en España en el segundo trimestre de 2004 entre el 23,5% de la renta familiar en Extremadura y el 62,3% en la Comunidad de Madrid.

El objetivo de la política de vivienda, mas que tratar de frenar los precios en un país como España, donde se construye casi el doble de viviendas que de hogares se crean cada año (la diferencia entre las viviendas construidas y los hogares creados se destina a adquirir viviendas secundarias y con fines de inversión), debe consistir en hacer posible el acceso con un esfuerzo razonable a los hogares que no pueden acceder en unas circunstancias tan extremas de dificultad como las que ha generado el episodio reciente de auge inmobiliario. Las circunstancias de 2004 justifican ampliamente la presencia en España de una política "activa" de vivienda.

La mayor o menor construcción de viviendas protegidas es un punto clave en la política de vivienda general. Se considera a tales actuaciones como generadoras de disfunciones en los mercados de suelo y de vivienda. En realidad, dichos mercados no son precisamente modelos de mercados eficientes. El ajuste del stock de viviendas a los cambios de la demanda no suele ser rápido. Los ajustes de los precios de las viviendas hacia los niveles de equilibrio tienen lugar a lo largo de un número prolongado de periodos. Los precios de las viviendas no son, pues, unos predictores eficientes del comportamiento del mercado, pudiendo tener lugar evoluciones de los precios que responden a comportamientos no precisamente racionales. El mercado de vivienda informa sólo de las transacciones realizadas, pero no dice nada de los hogares que no han podido acceder por falta de medios. No puede, pues, confiarse en que la actuación del mercado de vivienda permita en solitario el acceso a la vivienda a cuantos hogares la necesiten sin que éstos deban realizar un esfuerzo excesivo.

La segunda crítica a la política de vivienda por parte del Gobierno del Estado descansa en que las competencias en materia de vivienda están transferidas a las autonomías. En realidad, sobre el mercado de vivienda incide un conjunto amplio de actuaciones (construcción de nuevas viviendas protegidas, ayudas directas al acceso, fiscalidad, regulación de alquileres, urbanismo, regulación financiera), todas las cuales no están precisamente transferidas a los gobiernos autónomos.

Ejemplos de competencias no transferidas a las autonomías son, entre otras, la regulación de los alquileres, la normativa del mercado hipotecario, entre la que destaca la correspondiente a la titulización de los prestamos, una parte decisiva de la fiscalidad, algunos componentes de la política urbanística... En materia de viviendas protegidas desde hace algunos años conviven las de ámbito nacional con las desarrolladas en el ámbito específico de cada autonomía. Para desarrollar una política activa de vivienda es necesaria, además, la colaboración de los ayuntamientos, en especial en materia de calificación de suelo destinado a la construcción de viviendas protegidas en los planes de urbanismo. Los gobiernos locales vienen desempeñando un papel destacado en la promoción directa de viviendas protegidas, acogiéndose en unos casos (Andalucía) al régimen estatal y en otros (Madrid) al régimen autonómico de vivienda protegida.

Una política de vivienda que coordine las posibles actuaciones de las diferentes administraciones públicas parece conveniente. El impulso puede venir de la Administración central, sobre todo cuando el problema de acceso a la vivienda se ha agravado de forma sensible. Por supuesto, la política de vivienda se debe desarrollar de forma eficiente, sin crear problemas adicionales a los existentes. En dicho contexto no cabe la descalificación per se de la creación del Ministerio de Vivienda, que es un instrumento que puede ejercer de dinamizador y, sobre todo, de coordinador de actuaciones tan dispares a desarrollar por las distintas administraciones, y ello para resolver un problema cuya solución no radica sólo en hacer más viviendas, sino en reducir el serio esfuerzo que deben realizar numerosos hogares para disponer de alojamiento.

Julio Rodríguez es economista y ex presidente del Banco Hipotecario.