El modelo foral de gobierno local

El Estatuto Vasco de 1979 desplegó con intensidad la potestad que le confería la Constitución para llevar a cabo la actualización de los regímenes forales privativos de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Sin duda, el arco de clave de la actualización foral estatutaria lo ocupó la creación de una Hacienda Autónoma del País Vasco. Una Hacienda sustentada sobre el sistema de Concierto Económico en el que se articulan las relaciones de orden tributario entre la Hacienda Estatal y la Comunidad Autónoma Vasca.

Pero no acaba ahí el proceso estatutario de actualización de los regímenes forales. A los Territorios Históricos el Estatuto de 1979 les otorga un grado de autonomía que supera de forma amplia la atribuida a las Provincias de régimen común. En su virtud, los Territorios Históricos gozan de potestad para establecer un modelo privativo de gobierno; y, también, para regular, por sí mismos, sus instituciones de autogobierno. El diseño descentralizado de distribución del poder público en la Comunidad Autónoma es el resultado de esta actualización foral.

La profundización de la democracia local no ha alcanzado ningún desarrollo relevante

Con estos mimbres, el modelo foral de gestión se articula mediante dos instituciones de gobierno: las Juntas Generales integradas por elección directa de la ciudadanía en circunscripciones propias. Y la Diputación Foral, cuyos miembros son nombrados por el Diputado General quien, a su vez, debe ser previamente designado por las Juntas Generales. Así, la nueva organización foral se atuvo a la exigencia constitucional, hoy también vigente, de que el gobierno y la administración provincial, igual que en el nivel municipal, debe encomendarse a Corporaciones de carácter representativo.

El gobierno foral se presentó como un buen ejemplo de actualización institucional respetuosa con la historia y, simultáneamente, enriquecedora de la autonomía local. Porque la autonomía supone capacidad para la gestión de los intereses respectivos de la comunidad territorial. Pero exige, también, una peculiar articulación política con la sociedad civil que en el régimen local se conoce con el nombre de Corporación Pública Territorial. Esta forma de democracia local se caracteriza por un énfasis en la participación ciudadana que enriquece la vida política e impide que los partidos se coloquen en una posición de agotamiento del campo de actuación de las políticas públicas. Para ello, debe corresponder al órgano plenario (Ayuntamiento Pleno, Juntas Generales) la posición de máximo exponente del gobierno y administración de los respectivos intereses cívicos, y no solo al ejecutivo.

Veinticinco años después, esta profundización de la democracia local no ha alcanzado ningún desarrollo relevante en la ejecutoria de las nuevas Juntas Generales de los Territorios Históricos, en crudo contraste tanto con las posibilidades confiadas por el Estatuto, como por el restablecimiento de las libertades y las instituciones democráticas.

Por ello, no deja de resultar sorprendente que la legislación estatal aprobada bajo la rúbrica de la Modernización del Gobierno Local, haya trasladado el modelo foral de gobierno, de momento, a los Municipios de Gran Población. En ellos, se recluye al Pleno del Ayuntamiento a funciones meramente deliberantes y de control político de la gestión municipal. En tanto que las funciones ejecutivas y administrativas se atribuyen, en extenso, a una Junta de Gobierno Local, nombrada y presidida por el Alcalde, cuyos miembros, hasta un tercio, pueden no tener la condición de concejales electos.

En este caso, la reforma no se funda en la legitimación historicista sino en la búsqueda de una mayor agilidad en la gestión ejecutiva. Pero no se han articulado mecanismos eficaces que eviten la tentación de esclerotizar la función representativa del Pleno municipal mediante su drástico apartamiento de las funciones de gobierno. La imagen histórica del Ayuntamiento Pleno y su probada funcionalidad democrática parecen destinadas a esfumarse, por salto, en poco tiempo.

Queda una pregunta en el aire, ¿No constituye una mutación constitucional y estatutaria que las Corporaciones territoriales locales y forales de carácter representativo dejen de serlo para convertirse en gobiernos cuasiparlamentarios, sin un eficaz contrapeso plenario?

Juan Luis Ibarra Robles es magistrado y Ángel Zurita Laguna es letrado del Ayuntamiento de Bilbao.