"El compromiso asumido no se ha satisfecho"

Manuel Medina Guerrero es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla.

1. La mal llamada deuda histórica consiste, en realidad, en una fuente específica de ingresos destinada a garantizar un nivel mínimo en la prestación de aquellos servicios públicos que, en el momento de su traspaso por el Estado, estaban infradotados en relación con la media nacional. Conviene destacar que la existencia de transferencias presupuestarias estatales a favor de determinadas comunidades para hacer frente a supuestos de infradotación estaba ya prevista en el sistema de financiación general diseñado por la LOFCA, que regula las denominadas "asignaciones de nivelación". Dado el manifiesto paralelismo entre la Disposición Adicional Segunda y las "asignaciones de nivelación", no es de extrañar que un sector de la doctrina haya efectuado una lectura mínima de la norma estatutaria, según la cual no añade absolutamente nada nuevo al elenco de fuentes de financiación establecido en la LOFCA, de tal modo que la llamada deuda histórica no vendría a ser sino la simple proyección de las "asignaciones de nivelación" de la LOFCA a nuestra comunidad.

A mi juicio, sin embargo, hay argumentos suficientes para sostener que, pese a las similitudes, la deuda histórica constituye una fuente de ingresos específica que cuenta con sustantividad propia. Así es; mientras que la LOFCA caracteriza a las "asignaciones de nivelación" como las destinadas a la elevación del nivel de prestación de los servicios públicos fundamentales, la disposición estatutaria regula unas asignaciones complementarias cuyo objetivo son los servicios transferidos individualmente considerados, y con independencia de que sean fundamentales o no. De otra parte, mientras que la LOFCA no contempla ningún procedimiento específico para determinar las "asignaciones de nivelación", razón por la cual puede entenderse que es el Consejo de Política Fiscal y Financiera el foro competente; la Disposición Adicional Segunda garantiza un procedimiento bilateral, al encomendar a la Comisión Mixta Estado-Comunidad Autónoma la fijación, "para cada ejercicio", de "los criterios, alcance y cuantía de dichas asignaciones excepcionales".

En definitiva, con la inclusión de la deuda histórica en el Estatuto se pretendió asegurar que los posibles recursos estatales destinados a paliar la infradotación de los servicios transferidos a Andalucía se moviesen en un marco normativo más amplio, más generoso, que el diseñado en la LOFCA.

2. Habida cuenta de que sólo en alguna ocasión aislada el Estado ha proporcionado algunos medios con base en la Disposición Adicional Segunda, puede considerarse que el compromiso asumido en este precepto, lisa y llanamente, no se ha satisfecho. Y si bien es cierto que el largo tiempo transcurrido desde la puesta en marcha del Estado autonómico introduce un elemento de distorsión en el funcionamiento de esta fuente de ingresos, creo que ello no autoriza a entender que esta previsión estatutaria haya dejado de tener sentido. Así, por ejemplo, si algún déficit inicial en la prestación de un servicio ha sido corregido a lo largo de estos años, ello obviamente se habrá producido porque la comunidad ha desviado recursos que pudo haber destinado a otras finalidades. En esta hipótesis, dado que la nivelación se ha alcanzado a costa de los ingresos propios de la comunidad y, por ende, del sacrificio de los andaluces, difícilmente podría darse por cancelada la deuda asumida por el Estado en la Disposición Adicional Segunda.

3. Por naturaleza, la cuantificación de este tipo de transferencias presupuestarias resulta técnicamente muy compleja; pero en modo alguno puede decirse que no sean mensurables. La máxima dificultad estriba en hallar criterios de determinación de la deuda histórica que sean generalmente aceptables.