Una Cámara de integración

Parece obvio constatar la inconsistencia de una posición sobre la reforma constitucional del Senado que haga abstracción del propósito y alcance de la misma. En las cuestiones constitucionales sobran las actitudes esencialistas: no tiene sentido ser partidario en principio de las reformas, como tampoco oponerse a ultranza a las mismas. Está bien, entonces, que se piense en la reforma del Senado para adecuar sus funciones a los requisitos de los nuevos tiempos, a condición de que se haga en los términos establecidos por el constituyente, alcanzando los acuerdos que se exigen para proceder a dichas modificaciones. El procedimiento no está muy alejado del fondo, de manera que la amplitud del consenso requerido para la reforma determinará el alcance y el propósito de la misma, pues se cambia en parte el contenido de la Constitución para que permanezca ésta en cuanto decisión de la colectividad sobre su configuración política.

Vamos por mal camino si medimos la autonomía por el nivel de descentralización

¿En torno a qué elementos puede intentarse un acuerdo amplio sobre la reforma del Senado? Lo que nadie pone en duda que necesita el Estado autonómico es un instrumento de integración que lleve a cabo la caracterización constitucional que define al Senado como Cámara de representación territorial.

Los sistemas políticos en nuestros días son sistemas integrados en los que cada vez es más necesaria la cooperación y colaboración entre los diferentes niveles. Las autoridades de las organizaciones políticas incluidas en las formas políticas compuestas como nuestro sistema autonómico no pueden insistir exclusivamente en la reclamación de facultades de autogobierno, descuidando las oportunidades de participación en ámbitos más amplios en que están integradas y en los que se adoptan decisiones normativas relevantes para todos.

Vamos por mal camino en nuestro Estado autonómico si insistimos exclusivamente en las demandas de autogobierno y medimos la autonomía por el nivel de descentralización alcanzado. El gasto público de nuestras comunidades o el número de sus funcionarios alcanzan ya los índices al respecto de cualquier federación. Por ahí, no se puede avanzar mucho más. Es, en cambio, necesario un esfuerzo por completar la autonomía de las comunidades dándoles oportunidades de colaboración en la determinación de lo común, para que hagan oír su voz y propósito en la definición de la voluntad estatal.

Debe ser el Senado renovado precisamente el lugar donde se produzca la integración de las comunidades autónomas, compensándose el retraimiento sobre sus propios asuntos con la oportunidad de implicarse en la vida del Estado. Para que el Senado pueda cumplir cabalmente con esta función de integración se requiere de una modificación constitucional que vaya más allá de la intentada en su día por la vía meramente reglamentaria de 1994. Por lo que se refiere a la intervención del Senado en la elaboración de las leyes es necesario ampliar la duración del trámite parlamentario, ahora constreñido absurdamente al plazo de dos meses, de manera que se reconozca la trascendencia de la actuación normativa de la segunda Cámara.

Será necesaria asimismo una modificación de la composición del Senado, congruente con su especialización autonómica, de manera que se asegure sobre todo la presencia de las fuerzas políticas mayoritarias en los Parlamentos autonómicos, contando también con asistencia directa de los Gobiernos. Aunque no importa si se opta en la composición del Senado por su base exclusivamente gubernamental o se prefiere la designación de los senadores por los Parlamentos autonómicos -o quizás mejor una fórmula mixta-; lo que no tiene sentido es mantener la procedencia casi exclusivamente provincial de los senadores.

La especialización funcional del Senado ha de llevar al estudio preferente de los proyectos de ley "autonómicos" en la Cámara alta pero tiene una significación especial en relación con la determinación de los aspectos básicos de las leyes: se trata de una cuestión sobre la que de verdad se están diciendo cosas no del todo correctas, pues se señala no sólo su abuso (sobre lo que estoy dispuesto a coincidir), sino la misma superfluidad de la institución de lo básico, lo que no comparto en absoluto.

De lo que se trataría es asegurar en la tramitación en el Senado una colaboración de los Gobiernos autonómicos sobre todo en la determinación de los aspectos básicos de las leyes que después serán objeto de desarrollo por los Parlamentos autonómicos. Aunque la determinación de lo básico en la regulación de una materia corresponde establecerlo al Estado central, en la medida que le quede un hueco -pues en muchas ocasiones la norma nacional no hace sino cumplimentar una normativa europea- y contando con que el Congreso naturalmente tiene plena competencia para fijar la configuración política de ese contenido, al respecto será muy importante la contribución de las comunidades autónomas que tendrán elementos que aportar; y no sólo para impedir la invasión de lo básico sobre sus propias facultades, como destinatarios de la norma que han de desarrollar.

Evidentemente la función de integración del Senado ha de alcanzar al plano europeo. Si las comunidades autónomas han perdido competencias en relación con su equipamiento constitucional como consecuencia de nuestra incorporación a Europa, es vital que se produzca una recuperación de las mismas en la medida de lo posible. Afortunadamente los Estados siguen siendo los vectores del orden europeo que no podría asegurar una mínima homogeneidad con tantos sujetos como regiones. Pero las comunidades autónomas deben ser compensadas por la pérdida de sus competencias exclusivas no sólo a través de la práctica de la lealtad constitucional por parte del Estado, sino asegurando su intervención en la determinación de la voluntad del mismo, o recibiendo garantías de su presencia en los foros, normativos o no, en que se toman las decisiones.

(Biblioteca Nueva, 2004).

Juan José Solozábal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid. Acaba de publicar Nación y Constitución