El artículo 161.2 y su circunstancia

No hacía falta que viniera H. Triepel a decirlo: derecho público y política están entreverados, porque su materia prima es la misma y también porque las soluciones que se piden a aquél -aun con apariencia aséptica y desideologizada- tienen muchas veces consecuencias muy prácticas en las contiendas de la calle.

Se ha discutido mucho sobre si el Gobierno ha hecho bien en intentar cortar la dinámica de hechos consumados que se busca desde el País Vasco, llevando el plan Ibarretxe al Tribunal Constitucional no bien entrado en el Parlamento de Vitoria el correspondiente proyecto de ley. Cauce procesal empleado ha sido no el recurso de inconstitucionalidad -cuyo objeto está en "leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley": apartado a) del artículo 161.1 CE-, ni el de amparo por violación de derechos fundamentales -apartado b)-, ni, en fin, el del conflicto de competencia -apartado c)-, sino una cuarta cosa, innominada, sí, aunque prevista como figura autónoma en el artículo 161.2. Reproduzcámoslo una vez más: "El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas". Con la peculiaridad de que "la impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses". En otras palabras: se trata de un proceso en el cual el actor -siempre el Gobierno- goza de la prerrogativa de la suspensión automática de lo impugnado, al menos durante cinco meses. La LOTC ha confirmado la sustantividad de esta institución procesal al dedicarle un título propio, el V, con los artículos 76 y 77, por más que este último reenvíe, en cuanto a lo adjetivo, a otro lugar.

Cinco meses sin debate [del 'plan Ibarretxe'] es sólo una solución provisional y parcial

Las opiniones manifestadas sobre la legalidad de la iniciativa han sido para todos los gustos y casi siempre han dejado traslucir las posiciones de fondo. Los que han condenado la actuación del Gobierno se han basado en el concepto jurídico-administrativo de resolución (disposiciones no hay ninguna), que, como se sabe, se opone a acto de trámite, siendo así que, en vía contenciosa, estos últimos resultan recurribles sólo en contadas ocasiones. Quienes por el contrario se han manifestado en pro de la actuación gubernamental lo han hecho desde parecidos presupuestos, aunque insistiendo -con razón, a mi entender- en que la figura de los actos de trámite pero recurribles lleva estirándose día a día desde hace mucho tiempo.

¿Qué se puede añadir al debate? Sin duda, que no resulta frecuente recurrir actuaciones -un Gobierno, al aprobarlo; un Parlamento, al admitirlo a trámite y establecer su modo de discusión- cuyo objeto es, se mire por donde se mire, un simple proyecto de ley, que, además, no termina -no puede hacerlo, dado lo enjundioso de sus contenidos- en la Cámara territorial. Pero es que sucede que lo que tampoco son frecuentes son actuaciones de tal calibre. Si se tratase de una norma autonómica sobre puertos deportivos, o sobre bibliotecas públicas, o sobre bilingüismo, y por muy afrentoso a la Constitución que se antojase su contenido, nadie pensaría en haber introducido nada ante el Tribunal Constitucional previamente al inicio del debate parlamentario. Lo que se ha tildado, con ánimo de descalificación, como "Estado preventivo de derecho", ha sido despertado sólo cuando la magnitud del ataque ha alcanzado determinados extremos.

Donde quería llegar es a señalar el parentesco -remoto, si se quiere, pero existente- que hay entre el artículo 161.2 CE y su hermano mayor, el artículo 155, tantas veces aludido entre tinieblas. Supuesto, de hecho, del mismo está en que "una comunidad autónoma no cumpliese las obligaciones que la Constitución y otras leyes le impongan, o actuase de forma que atente gravemente al interés general de España". Ahí ya no hay mención alguna a las concretas formas de los actos jurídicos, porque lo que se juzga es otra cosa, una conducta. Y la misma ha de ser imputable no a este o aquel órgano, sino a la comunidad autónoma como tal. Como unidad cerrada, para emplear las palabras alemanas al uso.

Por supuesto que en este procedimiento no está prevista la intervención del Tribunal Constitucional -la polémica germánica de los años veinte y treinta al respecto debe quedar para otro momento-, sin perjuicio de que sea la comunidad autónoma la que luego quizá acuda a él en defensa de su estatus.

Como se sabe, el contenido de la respuesta gubernamental frente al incumplimiento autonómico puede y debe adecuarse a las circunstancias. Lo que la CE en este artículo 155 habilita es sólo una cláusula que no puede ser más general: se podrán adoptar "las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general".

Es probable que el Gobierno se haya planteado en serio aplicar ya, en uno y otro grados, ese artículo 155 CE. Para lo cual no necesitaba -insistamos- al Tribunal Constitucional. Que haya optado por la vía jurídica es, me parece, una alternativa que, sólo por ello, merece ser estudiada con atención. Y sin negativas apriorísticas en base a conceptos puramente formales.

Por supuesto que al Estado de derecho no se le puede pedir que arregle de una vez por todas lo que son problemas políticos, no meramente jurídicos. Cinco meses sin debate es sólo una solución provisional (los nacionalistas vascos, respaldados por una importante porción de los habitantes de dos de los tres territorios históricos, llevan trazas de necesitar más tiempo para corregirse) y parcial (¿alguien cree que de verdad íbamos a tener cinco meses sin discusiones, incluso en el Parlamento de Vitoria?). Pero todo eso no quita para lo que aquí se mantiene: que, según nuestro sistema, el cauce del artículo 161.2 CE, con intervención del Tribunal Constitucional -aunque, eso sí, con una posición esencial a favor del Gobierno-, constituye, en el contexto en el que estamos, la opción por así decir más juridificada. O, si se quiere, menos política.

Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz es catedrático de Derecho Administrativo.