Déficit de legitimidad de origen

La estructura del Estado español no se decidió en la Constitución de 1978. No hubo un ejercicio expreso del poder constituyente sobre la articulación territorial del Estado. Las Cortes constituyentes elegidas en junio de 1977 no abordaron de manera frontal este problema y, en consecuencia, tampoco pudo pronunciarse sobre él el pueblo español en el referéndum del 6 de diciembre de 1978.

Pudo no haber sido así, si el debate constituyente hubiera seguido las líneas fijadas en el primer anteproyecto de Constitución elaborado por la ponencia constitucional, el publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, en el que se abordaba el problema de la articulación territorial del Estado de una manera frontal. Pero acabó siendo así, tras la revisión del primer anteproyecto y su sustitución por el publicado el 17 de abril, que sirvió de base a los debates constituyentes. Como escribió Pedro Cruz Villalón casi inmediatamente después de aprobada la Constitución, el constituyente español acabó "desconstitucionalizando la estructura del Estado".

Las autonomías son una realidad indiscutible en España. Pero en la Constitución no son casi nada

La estructura del Estado español tiene, pues, un déficit de legitimidad de origen. El pueblo español no ha aprobado la estructura del Estado. La estructura del Estado se ha construido a partir de la Constitución, dentro de las posibilidades y límites que la Constitución ofrecía, pero sin que hasta la fecha haya habido una manifestación de voluntad inequívoca del pueblo español respecto de la misma. La estructura del Estado no es anticonstitucional, pero no está constitucionalizada.

La estructura del Estado se ha construido mediante acuerdos inicialmente parciales con el País Vasco y con Cataluña y, tras el referéndum del 28 de febrero de 1980 en Andalucía, mediante acuerdos generales, los "Pactos Autonómicos de 1981", entre los dos grandes partidos nacionales españoles exclusivamente, entonces UCD y PSOE. En esos Pactos se definió la estructura del Estado dentro de las posibilidades y límites de la Constitución. Esa definición fue completada por los "Pactos Autonómicos de 1992", ahora entre PSOE y PP, de nuevo sin contar con nadie más.

Con base en la Constitución y a través de todos esos pactos, parciales y generales, se ha construido una estructura del Estado que ha alcanzado una legitimidad de ejercicio notable. El Estado de las Autonomías es el Estado con mayor grado de legitimidad de toda nuestra historia constitucional.

Esa estructura del Estado tiene que ser constitucionalizada. La legitimidad de ejercicio es importante, pero no es suficiente. Entre otras cosas, porque, tal como está redactada la Constitución, la estructura del Estado queda a merced de la interpretación que de la misma hace la mayoría parlamentaria y su Gobierno. Las comunidades autónomas son una realidad indiscutible en la España de hoy. Pero en la Constitución no son casi nada. La distancia entre la realidad y el texto es extraordinaria.

Las comunidades autónomas, como los personajes de Pirandello, están a la busca de un autor, que no puede ser otro que el previsto en la Constitución para el procedimiento de reforma de la misma. En la fase inicial de construcción del Estado de las Autonomías se tuvo que hacer de necesidad virtud y se procedió como se pudo. Pero así no se puede seguir indefinidamente. Un Estado, para poder operar de manera estable y con legitimidad indiscutible e indiscutida, necesita tener su estructura constitucionalizada. La falta de legitimidad de origen del momento constituyente tiene que ser corregida mediante la reforma de la Constitución. El coste de no hacerlo puede ser mayor que el de reformar. Este tema lo desarrollo más extensamente en el número de diciembre de la revista Claves.