¿Hacia la independencia defensiva europea?

La guerra de Irak ha tenido los efectos contrarios a los que se pensaba: mientras se sigue manteniendo que Europa está dividida, que los Estados miembros no se entienden, que está paralizada sobre todo en política exterior y de seguridad, se están tomando decisiones estratégicas fundamentales en materia de defensa. Decisiones que no sólo apuntan a la reactivación de la política exterior común europea y de una política común de defensa, sino al nacimiento de la defensa común europea. En gran medida, la crisis de Irak ha sido el catalizador que ha supuesto que esta ambición que venía larvándose se plasme en el Proyecto de Tratado Constitucional de la Convención Europea y comience a tomar cuerpo a lo largo de los dos últimos meses con la decisiva participación del Reino Unido en la misma y la inminente creación de la Agencia de Armamentos.

La participación británica puede abrir la puerta a otros Estados europeos reacios

La defensa será la empresa europea de los próximos años, como antes lo fue el euro

- 1. Irak y la UESD. Paradójicamente, la incapacidad de los Quince para actuar juntos ante el conflicto de Irak está traduciéndose en una decidida voluntad de profundizar sus vínculos y compromisos en materia de política exterior y defensa. Tiene un papel principal el eje franco-alemán, impulsor de la minicumbre de Bruselas del 29 de abril de 2003 sobre la Defensa Europea, que reunió a cuatro Estados de los seis fundadores, Alemania, Bélgica, Francia y Luxemburgo.

En aquel contexto de división y recelos, decidían establecer entre ellos una cooperación reforzada con el fin de constituir una vanguardia en defensa europea, la llamada Unión Europea de Seguridad y Defensa. La iniciativa de estos cuatro -firmes opositores de la guerra de Irak- no fue vista con buenos ojos por algunos de los Gobiernos de los Estados europeos más atlantistas, el Reino Unido y España entre ellos, al entender que pretendían reemplazar a la OTAN. En ese sentido, la ministra Ana Palacio se refería a los Estados reunidos en la UESD como la "Banda de los Cuatro".

En el documento se proponía para 2004 poner en marcha la UESD, consistente en un núcleo de capacidad colectiva europea, capaz de llevar a cabo operaciones militares, de forma independiente de la OTAN. Asumían una serie de compromisos como una cláusula de seguridad colectiva, un aumento de sus inversiones en materia militar, la participación en programas europeos de equipamiento, la creación de un cuartel general conjunto en Bélgica con el objetivo de dirigir misiones militares multinacionales y la creación de una capacidad europea de reacción rápida.

- 2. La defensa en el Proyecto de Tratado Constitucional: una defensa de geometría variable. La iniciativa de los Cuatro no resulta separable del proceso de la Convención Europea, que transcurría al mismo tiempo, sino que se ancla firmemente en aquél, recogiéndose en el Proyecto de Tratado Constitucional las bases jurídicas para constituir la UESD dentro del marco de la Unión Europea. Ésta ha logrado lo que parecía imposible: conjugar las distintas sensibilidades de los Estados miembros, que muchas veces son antagónicas (europeístas, atlantistas, neutrales), para diseñar fórmulas flexibles que se adapten a cada caso.

Así, entre los puntos de consenso común, aplicable a todos los Estados, se ha decidido el incremento de las tareas de gestión de crisis, llamadas de Petersberg, a un mayor número de supuestos. Se establece la muy relevante cláusula de solidaridad entre Estados miembros para el caso de que un Estado reciba un ataque terrorista o sufra una catástrofe natural o de origen humano (artículo 42). La cooperación estructurada se prevé para los Estados que quieran adquirir compromisos más elevados en materia de capacidades militares, esto es, los que decidieron crear una UESD (artículo 40.6). La propia Constitución prevé ya que la CIG incluya en un protocolo adjunto la lista de los participantes.

La cooperación más estrecha para la defensa mutua entre los Estados que voluntariamente deseen asumirla (artículo 40.7) consiste en la asunción del artículo V de la UEO, equivalente a la cláusula de defensa mutua de la Alianza Atlántica. Se abre igualmente la posibilidad de establecer cooperaciones reforzadas en cualquier otro aspecto de la defensa, siguiendo el procedimiento general. Por último, se ha previsto una Agencia de Armamento, Investigación y Capacidades Militares, en la cual participarán libremente los Estados que deseen hacerlo (artículo 40.3). Se quiere responder así al desafío del desarrollo tecnológico, ya que, sin independencia tecnológica, es imposible la independencia defensiva.

El Consejo Europeo de Salónica de junio pasado decidía su creación en 2004, sin esperar a la vigencia de la Constitución. El 17 de noviembre pasado el Consejo constituía un equipo que empezará sus trabajos en enero próximo, bajo la autoridad de Solana, para poner en marcha la Agencia para junio. La sorpresa es que, a pesar de que en la Convención se había decidido la libre participación al no conseguirse el consenso de todos los Estados, finalmente todos ellos, incluidos los diez de la ampliación, han decidido tomar parte.

- 3. El progresivo y sorprendente acercamiento británico: ¿un caballo de Troya? La posición británica ha girado por etapas en los últimos meses desde el encontronazo de la guerra de Irak, que la alejó del núcleo de la Unión Europea y la llevó a censurar las ambiciones de la minicumbre hasta los últimos días en que se confirma su participación en la vanguardia de la defensa europea. En una primera etapa de acercamiento, en junio de 2003, el representante del Gobierno británico en la Convención optó por no oponerse al consenso mayoritario de la misma, dando luz verde al Proyecto de Tratado Constitucional.

En septiembre, en el Libro Blanco del Gobierno británico ante la CIG, queda patente el apoyo general de éste al Proyecto de Tratado Constitucional. Aprueban algunas de las novedades en materia de defensa, pero ponen la red-line en la cooperación estructurada y la cláusula de defensa mutua, aspectos en los que anuncian que no transigirán en la CIG. La tercera etapa se abre con el acercamiento entre Blair, Chirac y Schröder que tuvo lugar en Berlín, a finales de septiembre, antes del comienzo de la Conferencia Intergubernamental.

La condición que entonces exigió el Reino Unido para dar su aprobación a los planes franco-alemanes es que la cooperación estructurada estuviera abierta a todos los Estados que quisieran participar en cualquier momento y que la Unión Europea, en su conjunto, mantuviera una supervisión política sobre la futura vanguardia. Estas disposiciones son una cláusula de opting-out, equivalente a la que negociaron en el caso del Euro. En último lugar, tras la reunión de los líderes del Reino Unido, Francia, Alemania y Bélgica en Bruselas el pasado día 16 de octubre, parece que los británicos participarán desde el comienzo en la defensa común bajo una cooperación estructurada. El salto es de una cláusula opting-out a otra opting-in.

El desbloqueo a la defensa europea está vinculado a la aprobación franco-alemana a la Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre Irak. Respecto a las decisiones de la UESD, el Gobierno británico mantiene sus reservas sobre la cláusula de defensa mutua y sobre la oportunidad de establecer un cuartel general europeo, ambos concurrentes con la OTAN. El acercamiento británico hacia la Europa europea ha hecho saltar las alarmas en Estados Unidos, puesto de manifiesto por unas agrias declaraciones del embajador norteamericano ante la OTAN, Burns, que llegaba a convocar una reunión urgente del Consejo Atlántico. Finalmente ésta concluía con un aparente apaciguamiento de los recelos norteamericanos de ver dinamitada su OTAN. La reciente visita de Colin Powell a Bruselas el 18 de noviembre reafirmaba la conformidad norteamericana con los planes europeos.

La relevancia de la participación británica en la defensa europea no sólo reside en que no habrá una defensa europea creíble si no participa el Reino Unido, sino también en el significado que tiene que el principal país atlantista pueda participar en este proyecto, ya que puede abrir la puerta a muchos otros Estados europeos que antes se mostraban reacios, y pronto podrían sumarse a la cooperación estructurada Holanda, Portugal, Italia e incluso Dinamarca.

- 4. El Euroejército, ¿el próximo gran proyecto europeo? Los cuatro históricos europeos han actuado como catalizadores en la reactivación del proceso político para la constitución de una defensa europea abierta a todos, y que muy posiblemente encabezarán más Estados que la "Banda de los Cuatro". Vuelven a convertirse una vez más en la locomotora del tren europeo en lo que parece que será la empresa europea de los próximos años, la defensa, como en otros tiempos fueron el mercado interior, el euro o la libre circulación de personas en un espacio sin fronteras. La defensa europea es un instrumento de incalculable valor para que Europa haga oír su voz en el mundo y pueda asumir sus responsabilidades como potencia de la globalización.

En pocos meses el debate sobre la defensa europea no sólo se ha desbloqueado, sino que ha dado un giro radical: de ser una necesidad controvertida a pasar a ser un objetivo consensuado y compartido. La participación anunciada de los 25 en la Agencia de Armamentos pone de relieve la utilidad de la geometría variable, y es que, a la hora de la verdad, nadie quiere quedarse en el pelotón de los torpes.

De los cambios de los últimos días se deduce que la división de los Estados miembros por la guerra de Irak parece superada, al menos entre sus principales protagonistas, Reino Unido y Alemania y Francia. Esta percepción se refuerza tras el reciente viaje de los ministros de Exteriores de estos tres países a Irán, que se ha saldado con el triunfo de la diplomacia y ha logrado reconducir la crisis de las armas nucleares de este país. En cierta manera se anticipa que los progresivos acuerdos en defensa van dando como resultado la formulación de una cierta política exterior común.

¿Hacia dónde mirará el Gobierno español? Si Blair está logrando reconstruir los puentes hacia la Europa europea dinamitados en las Azores, ¿no podría el Gobierno cruzarlos también? ¿Primará la especial relación con el presidente Bush o el tradicional deseo de la ciudadanía española de participar en la primera velocidad de liderazgo en la integración europea?

Francisco Aldecoa Luzarraga es catedrático de Relaciones Internacionales, Cátedra Jean Monnet y decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.