Reformar para tener más derechos

Hace más de un siglo, Ferdinand Lasalle, en una conferencia que luego se haría célebre, advirtió del riesgo de que los textos constitucionales quedaran reducidos a "un trozo de papel", sin trascendencia práctica alguna. Para evitar que esto pueda ocurrir en el futuro con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, parece conveniente no demorar más el planteamiento de su reforma. Ahora bien, hay un aspecto de la reforma estatutaria que no debe desdeñarse a la hora de iniciar este debate y que contribuiría significativamente a cambiar el papel del Estatuto en nuestro sistema político.

La Comunidad Autónoma de Andalucía viene desarrollando políticas en ámbitos como la educación, la sanidad, la vivienda, la emigración y otros para los que el Estatuto contiene, en el mejor de los casos, sólo un título competencial. A mi juicio, ha llegado el momento de completar esta regulación dando rango estatutario a algunos de los logros sociales que el desarrollo de estas políticas ha hecho posible, consagrando éstos como auténticos derechos de los ciudadanos andaluces.

Dice la Constitución que los Estatutos de Autonomía son "la norma institucional básica" de las Comunidades Autónomas. Hasta ahora, el entendimiento de ese carácter de los Estatutos se ha hecho fundamentalmente en clave competencial: su función en el sistema político ha sido, de modo principal, establecer las competencias que, en el marco de la Constitución, asume una determinada Comunidad Autónoma. Tanto es así que el propio Estatuto de Autonomía para Andalucía califica de reforma "simple" aquella que no afecte a sus relaciones con el Estado, reservando para ese caso un procedimiento menos agravado que el que exige para la parte más protegida de su texto, es decir, la que define las competencias de Andalucía.

El actual debate sobre la reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía ha puesto de relieve, sin embargo, que el desfase entre éste y la realidad social no se encuentra en los asuntos competenciales: no se trata de que la Comunidad andaluza asuma nuevas competencias. Por el contrario, merece destacarse que el acento se ha puesto en un aspecto de la norma estatutaria hasta ahora poco considerado por la doctrina constitucional: su idoneidad para regular, con este rango, derechos de los ciudadanos andaluces.

Hasta ahora, nuestro Estatuto de Autonomía ha resuelto la cuestión de los derechos mediante una simple remisión: "los derechos, libertades y deberes fundamentales de los andaluces son los establecidos en la Constitución", dice su artículo 11. Esta disposición estatutaria debe conservarse, pues los derechos fundamentales que la Constitución establece para todos los españoles lo son también de los ciudadanos andaluces. Pero debería completarse estableciendo que esa remisión se entiende sin perjuicio de los derechos que se establezcan en el propio Estatuto en relación con materias de competencia autonómica.

El ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma se ha ido poblando de instrumentos normativos de diverso rango en los que se recogen derechos de los andaluces en materias propias de competencia autonómica: voluntades anticipadas, parejas de hecho, personas con discapacidad, personas mayores, derechos de los usuarios del sistema educativo o de la salud pública son algunas de las materias que han sido objeto de esta regulación. El núcleo básico de cada uno de estos derechos, y de otros que se ejercen en materias en las que la Comunidad Autónoma también ejerce competencias propias, debe establecerse en disposiciones de rango estatutario.

Varias serían las consecuencias positivas de una reforma que introdujera este tipo de normas en nuestro Estatuto de Autonomía: en primer lugar, orientaría el debate sobre la reforma estatutaria hacia las aspiraciones de los ciudadanos, es decir, hacia las relaciones del sistema político con su entorno social, restando el protagonismo casi exclusivo que ahora tienen las propuestas (también necesarias, sin duda) encaminadas a reordenar el sistema político y a actualizar sus órganos, instituciones y procedimientos. En segundo lugar, al consagrar el rango estatutario de derechos sociales cuyo contenido implica una prestación por parte de la administración de la Comunidad Autónoma, situaría éstos al margen de la pugna partidista cotidiana. Y, en tercer lugar, fortalecería la consistencia jurídica de derechos cuya principal debilidad consiste, precisamente, en su dificultad para exigirlos en contra o en ausencia de la voluntad del legislador autonómico.

Ha llegado el momento de usar el Estatuto para consolidar el catálogo de los derechos sociales de los andaluces. Uno de los retos del constitucionalismo contemporáneo es terminar de una vez con la dispar caracterización dogmática entre los derechos fundamentales de contenido individual y corte liberal y los derechos sociales de carácter prestacional. Con esta vocación de unidad se redactó, por ejemplo, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Pues bien, la existencia de un alto nivel competencial autonómico en materias sociales es un excelente punto de partida para que la renovación del pacto estatuyente consagre en el Estatuto, en forma de derechos sociales de los andaluces, los logros conseguidos en las políticas públicas desarrolladas en este campo.

Ángel Rodríguez es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Extremadura. Con anterioridad ha sido profesor titular de esta misma disciplina en la Universidad de Málaga.