Las tripas jurídicas del 'plan Ibarretxe'

Catedrático emérito de la Universidad Complutense y ex vicepresidente del Tribunal Constitucional. Nacido en 1930.

1. La pregunta me pone en un aprieto. Si contesto diciendo que el rasgo más sobresaliente del proyecto es que se formula como un ultimátum, se me dirá que esa definición se hace desde el punto de vista político, no desde el punto de vista constitucional. Pero si intento responderla prescindiendo de ese rasgo, mi respuesta estará falseada, por que es precisamente eso lo que determina su significado constitucional.

"No es una reforma del Estatuto. No es siquiera una reforma de la Constitución, sino una propuesta constituyente originaria"

"Sería un error gravísimo un recurso contra el proyecto. Evidenciaría la intención de utilizar el Constitucional para problemas políticos"

"Aunque la 'propuesta Ibarretxe' no encontrase ninguna regulación o normativa en la que encontrar apoyo, sería absolutamente legítima"

"No es asimilable a supuestos que se den en la cultura jurídico política europea respecto a países semejantes al País Vasco"

"Son riesgos evidentes (pero tampoco concretados) los de distinguir entre nacionalidad vasca y ciudadanía vasca"

La presencia de ese rasgo es evidente. No sólo ha manifestado el lehendakari reiteradamente que si las Cortes rechazan el proyecto aprobado por el Parlamento vasco, él lo someterá directamente a referéndum, sino que el propio Proyecto (artículo 17, e. y f.) deja claro que también en el futuro, tanto si las Cortes están de acuerdo como si no, la decisión última sobre el contenido del Estatuto (y sobre las relaciones con el Estado español) corresponde en exclusiva a los electores vascos.

Se trata en consecuencia, y eso es lo esencial, de una decisión que en lo esencial se presenta como irrevocable y por tanto indiscutible. El lehendakari ha dicho también muy reiteradamente que se puede discutir hasta la última coma del proyecto, pero una discusión cuyo resultado final queda a la decisión de una de las partes no tiene sentido alguno. Salvo, quizás, para dotar de una apariencia de mayor legitimidad a esa decisión última y unilateral. Para hacer el juego a quien la toma.

Y es una decisión de ruptura. La Comunidad de Euskadi no será ya una comunidad autónoma dentro del Estado español, sino una Comunidad (libre), libremente asociada con él en una especie de Confederación que durará lo que la Comunidad quiera, como también el propio Estatuto (artículo 13.3) declara sin ambages.

En definitiva, es una declaración de independencia formulada conjuntamente con una propuesta de confederación.

Sobre la existencia de algún referente análogo en algún país del mundo tengo que contestar negativamente. (...) La Constitución de Puerto Rico, en la que podría pensarse como fuente de inspiración para los autores de este estatuto, dada la terminología utilizada, responde a una concepción muy distinta en la que la decisión última queda en manos del Congreso de Estados Unidos.

2. Para comenzar, algunas reservas sobre la caracterización del Estado español como Estado "unitario descentralizado", que es aplicable a casi todos los Estados unitarios de Europa, cuyos entes locales disfrutan de un alto grado de autonomía; altísimo, en muchos caso, como el de Países Bajos. El español es una forma de estado federal, y si no se quiere utilizar este término, un Estado constitucionalmente regionalizado.

La creación de la Comunidad de Euskadi, no altera el modelo de este Estado. Lo que hace es mutilar el Estado que existía antes de esa creación, arrancarle una parte de su territorio y de su población, pero lo que quede puede seguir existiendo como ahora; con 16 Comunidades Autónomas en lugar de 17. Aparte de su relación con la Unión Europea, ese Estado tendrá una relación especial con otro ente político (una Comunidad) que quizás forme también parte de la Unión, o acaso no, pero la organización interna del Estado podrá seguir siendo la que hoy tenemos. Ni siquiera el hecho de que España tenga un acuerdo de doble nacionalidad con esa Comunidad significa una novedad, puesto que tenemos ya con muchos países americanos.

3. Si se presenta como un proyecto de reforma del Estatuto vigente, así debería iniciarse su tramitación parlamentaria. Sin embargo, como es evidente, la reforma que se pretende no es posible sin reforma de la Constitución. Así las cosas, primero en el Parlamento vasco y después en las Cortes, podrían (y deberían) presentarse enmiendas a la totalidad basadas en la inconstitucionalidad del Proyecto. Si esas enmiendas triunfan, como es de esperar, ahí terminaría la tramitación. Si no triunfasen, sería posible que el Gobierno, o las Cortes, requiriesen al Tribunal Constitucional para que declarase si el Proyecto se podía aprobar sin reforma de la Constitución. El artículo 95 de la Constitución, que es el que prevé este procedimiento, se refiere a tratados internacionales, pero es evidente que cabe aplicar analógicamente ese precepto a un acuerdo de "libre asociación". Si el Constitucional dijera, como es previsible porque la cosa es evidente, que el Proyecto aprobado no se podía promulgar sin previa reforma de la Constitución, así habría de hacerse. El Proyecto quedaría paralizado hasta que se llevase a cabo la reforma. Una parálisis de larga duración, puesto que dado su alcance, la reforma habría de hacerse por la vía del artículo 168 de la Constitución, que exige que sea aprobada por dos legislaturas sucesivas. Si, como es impensable, el Constitucional cometiese el error de contestar ese requerimiento diciendo que no requiere reforma de la Constitución la aprobación de un texto que parte de negar los principio en los que ésta se apoya (la soberanía nacional y la unidad de la nación española), todavía cabría un recurso de inconstitucionalidad posterior a la entrada en vigor del nuevo Estatuto y si éste se rechazase, los jueces podrían plantear cuestiones de inconstitucionalidad cada vez que hubieran de aplicar dicho estatuto.

Pero todo esto es hablar de este asunto ignorando su verdadera esencia. No se trata de una reforma del Estatuto cuya aprobación requiera una previa reforma de la Constitución; lo que se pretende es la derogación de ese Estatuto y la supresión de la Comunidad Autónoma del País Vasco, para crear una Comunidad de Euskadi, cuya Carta Magna emana de un poder constituyente nuevo que graciosamente acepta dialogar con los representantes del pueblo español, aunque advirtiéndoles que en último término es él quien manda. No acierto a comprender las razones por las que han podido emprender un camino que no lleva a ninguna parte, pero que va ser fuente de no pocos males. Poco puedo hacer yo para evitarlos, pero sí me gustaría prevenir contra el riesgo de que a esos males vinieran a sumarse los provenientes de un intento de poner coto al proyecto con instrumentos inadecuados. Creo haber leído que el Gobierno estaba considerando la posibilidad de presentar un recurso de inconstitucionalidad contra el proyecto. Sería un error gravísimo. No sólo porque no puede presentarse un recurso de inconstitucionalidad contra un simple proyecto, sino porque evidenciaría la intención de utilizar el Constitucional para resolver problemas políticos. En este estadio, el problema absurdo y gigantesco que el lehendakari nos ha creado a todos debe afrontarse en el ámbito parlamentario, en el de la política, no en los tribunales. Por cierto que, por si las cosas no se resuelven adecuadamente en el Parlamento vasco, quizás convendría hacer algún cambio en la norma absolutamente insuficiente que el Reglamento del Congreso dedica a la tramitación de las reformas de los Estatutos.

4. Por supuesto: reforma dura, durísima. Habría que comenzar por los dos primeros artículos de la Constitución, puesto que sería necesario reconocer, junto a la soberanía del pueblo español, la del pueblo vasco, y sustituir la idea de la indivisibilidad de la nación española, por la de su fraccionabilidad. Además de estos artículos, habría que cambiar muchos de los que componen los Títulos VI (Poder Judicial), VII (Economía y hacienda) y VIII (Organización territorial). Incluso algunos de los artículos del Título IX (Tribunal Constitucional). En definitiva, habría que hacer una nueva Constitución, aunque se la presentase como una reforma de la actual.

Creo, como el lehendakari, que en democracia se puede hablar de todo. Que los partidos nacionales no deben perder ocasión de hablar con el PNV. Pero ese diálogo es simplemente imposible cuando ese partido formula su postura en forma de ultimátum.

Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla. Nacido en 1944.

1. Se trata del resultado no del ejercicio del derecho a la autonomía, sino del ejercicio del derecho a la autodeterminación por parte de los ciudadanos vascos, como expresamente se dice en el Preámbulo de la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi. No conozco ningún referente análogo.

2. La propuesta es incompatible con los fundamentos constitucionales de la estructura del Estado definidos en la Constitución española. La Constitución descansa en que hay un "pueblo español", único titular del poder constituyente, que "reconoce" el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España. La propuesta tiene como punto de partida la afirmación de "un pueblo vasco", titular de un poder constituyente originario, que se propone que se ejerza de manera limitada, esto es, no constituyéndose en Estado independiente, sino integrándose en el Estado español mediante un Estatuto de Libre Asociación. La propuesta rechaza, pues, que el poder constituyente del pueblo español pueda extenderse al País Vasco y reclama no el ejercicio del derecho a la autonomía, sino del derecho a la autodeterminación para integrarse libremente en el Estado español.

3. No es una reforma del Estatuto de Autonomía. En puridad, no es siquiera una reforma de la Constitución, sino una propuesta constituyente originaria. Se trata no tanto de reformar como de refundar constitucionalmente la integración del País Vasco en el Estado español.

4. Únicamente se puede seguir la vía del artículo 168 de la Constitución, ya que la propuesta no afecta a las condiciones de ejercicio del derecho a la autonomía reguladas en el Título VIII de la Constitución, sino que afecta a las decisiones políticas constitucionalmente conformadoras de la estructura del Estado contenidas en los artículos 1.2 y 2 del texto constitucional.

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco. Nacido en 1946.

1. Los ejemplos con que se ha querido demostrar que la propuesta del lehendakari tenía equivalentes en el tiempo o en el espacio (las Islas Aland, Gibraltar, Nueva Caledonia, Québec, el Estado Libre Asociado de Irlanda de 1921... o cualquier supuesto en que se puede imaginar que ha funcionado el derecho a la autodeterminación) sólo demuestran que aquel proyecto no debía nada a los ejemplos aducidos. Al margen de la importancia que pueda seguir teniendo en el nacionalismo vasco la evocación a Irlanda, o la que en la actualidad tiene Québec, no veo ningún paralelismo entre ninguna de las situaciones citadas y la que ahora se pretende. Puedo admitir que haya o que haya podido haber algo semejante, pero no lo conozco, y sospecho que tampoco lo conoce quien hace la actual propuesta.

2. Creo que definir a nuestro Estado Autonómico como "Estado unitario descentralizado", sólo sería posible si se entiende por Estado unitario aquél que parte del principio de unidad del Estado, principio que no se discute ni siquiera en los Estados federales. Pero es verdad que la propuesta del Gobierno vasco pone en duda incluso tal unidad, pues niega la soberanía nacional del pueblo español y descansa en un acuerdo entre entes co-soberanos. La legitimidad con la que se quiere apoyar la propuesta se expresa en un preámbulo que habla del pueblo vasco como pueblo con identidad propia en el conjunto de los pueblos de Europa, con derecho a decidir su propio futuro, de acuerdo con el derecho de autodeterminación de los pueblos y titular de derechos históricos que desea actualizar formalizando "un nuevo pacto para la convivencia" con "el Estado español". Lo único que permite creer que puede haber alguna relación entre el País Vasco y España es el hecho de que la vigente Constitución reconoce los Derechos Históricos vascos.

3. Son numerosas las materias en que, explícitamente, el proyecto contradice a la Constitución y lo hace, incluso, en temas cuya reforma exige el procedimiento agravado de revisión del artículo 168, por afectar al título preliminar (artículo 1.2 relativo a la soberanía del pueblo español, y, también, artículo 2 que se refiere al derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, que nada tiene que ver con lo que ahora se propone). Al margen de las contradicciones explícitas, la propuesta incorpora modificaciones que cambian el significado constitucional de los poderes del Estado (un legislativo aparentemente excluido de la regulación de materias hasta ahora encomendadas a Ley Orgánica, o cuya capacidad para definir lo básico ahora se le niega o limita sustancialmente; un Ejecutivo obligado a discutir en una Comisión Bilateral paritaria con una representación designada por el Gobierno vasco los proyectos de ley que afecten al desarrollo de derechos o deberes fundamentales o al régimen de relaciones y de reparto competencial que afecte a Euskadi; un Poder Judicial que deja de ser poder del Estado para compartirse; un Tribunal Constitucional que deja de tener competencia para resolver los conflictos que se plantearan entre el País Vasco y el Estado, para ser sustituido por una Sala Especial nuevamente paritaria; o un Estado que está obligado a habilitar los cauces precisos para posibilitar la participación activa del Gobierno Vasco en los diferentes procedimientos de toma de decisiones de las Instituciones Europeas...). Añádase el inespecificado alcance de la competencia en materia de derechos, los riesgos evidentes (pero tampoco concretados) de distinguir entre nacionalidad vasca y ciudadanía vasca...

La lógica del proyecto es, ciertamente, de asociación de Euskadi con el Estado: por eso interesa definir las competencias de la Comunidad de Euskadi con una exclusividad generosísima y subrayar la bilateralidad en todo aquello donde pudiera haber conflicto, sin preocuparse en ningún momento de contemplar los lugares de encuentros con otras comunidades autónomas: no hay propuestas para una mejor participación de las Comunidades Autónomas con el Estado, hay únicamente previsión de relaciones, nuevamente bilaterales, con alguna o algunas de ellas.

4. Sin pretensión de agotar la relación, y recordando que la inconstitucionalidad de algunas propuestas puede derivar de una práctica que no necesariamente se sigue de la actual redacción, menciono los siguientes: los artículos 1.2, 2, 22, 81 (particularmente en relación con la exigencia de regulación por Ley Orgánica de los Derechos fundamentales de la sección 1ª, en varios de los cuales la comunidad asume competencias exclusivas), 92, 97, 122.1 y 2, 123, 133.1, 145, 147.3, 150.3, párrafo tercero del 152.3, 155, 156.1, 157.3, 159.1, 161.1 y 2, 164.1, disposición transitoria 4ª y, del artículo 149.1, que menciona las materias en que el Estado tiene competencia exclusiva.

Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad del País Vasco.

1. La definición jurídica del proyecto presentado por el lehendakari está en su propio título. (...) No hay una definición constitucional porque la norma constitucional no prevé específicamente un nombre. Entiendo que si los poderes públicos españoles lo aprobasen podría reconducirse el proyecto a la tipología de normas estatutarias. En este sentido quisiera recordar que hay normas estatales que reconocen un estatus político sin que esa norma se denomine Estatuto y sin que esa norma se haya aprobado por los procedimientos establecidos para la aprobación de los Estatutos. Éste es el caso de la Ley de Amejoramiento del Fuero de Nafarroa. ¿Es esa norma un Estatuto? Creo que la Ley de Amejoramiento, en esa naturaleza peculiar puede ser un ejemplo de que las normas constitucionales permiten respuestas muy diversas a las reivindicaciones políticas que puedan producirse.

Respecto a la existencia de referentes análogos diría que la posibilidad de dictarse normas específicas reguladoras del estatus de un Ente que forma parte de un Estado puede ser también muy variada. Para decirlo de una forma más fácilmente comprensible, un "Estatuto" puede aprobarse en ejecución de un Tratado Internacional, tener el carácter de "Ley Constitucional", ser una "Ley estatal peculiar", sin una denominación específica, etc. El referente al que me remitiría en este momento es Québec, que realiza un planteamiento en el que se ha inspirado la propuesta Ibarretxe. En definitiva se trata de regular la asimetría en un Estado de estructura compuesta y se podrían enumerar fácilmente más de 10 casos en Europa que de una manera u otra responden a este tema.

2. El proyecto supone una alteración importante de la relación entre Euskadi y el Estado. No creo sin embargo que signifique una "alteración sustancial del modelo constitucional". En primer lugar porque la Constitución no tiene propiamente un "modelo". El modelo se ha desarrollado posteriormente. Es fruto de un proceso, no de una previsión expresa de la Constitución. El modelo es además un modelo abierto y tiene cláusulas que posibilitan respuestas muy diversas. Este es el caso de los Derechos Históricos. La propuesta Ibarretxe afecta solamente a Euskadi. No significa por tanto una modificación del modelo estatal. Ese sigue igual que hasta ahora. Al final la propuesta debe ser aprobada por las Cortes. La cuestión no está tanto en si se modifica un modelo, sino en la posibilidad de que el propuesto por Ibarretxe puedan encontrar enganche en alguna norma constitucional. Yo creo que esa posibilidad existe. Lo que sucede es que no hay interés en encontrarla por parte del Estado.

Es más, supóngase que la propuesta de Ibarretxe se llegara a plantear sin enganche en una norma específica y que significara un cambio sustancial del modelo de Estado. Aunque la propuesta Ibarretxe no encontrase ninguna regulación o normativa en la que encontrar apoyo, sería absolutamente legítima. Decir lo contrario es olvidar que un sistema de gobierno no puede sobrevivir sólo por el respeto al derecho. Todo sistema de Gobierno requiere tener una legitimidad y esa legitimidad exige, hoy y en Europa, una interacción de la primacía del derecho y del principio democrático. El sistema debe poder reflejar las aspiraciones de la población. El derecho no puede interpretarse como un obstáculo para el cambio. Tampoco puede ser el instrumento para impedir una expresión política o para debatir sobre una propuesta concreta.

Lo que creo en realidad es que hay interés en evitar el debate y en hacerlo a cualquier precio. En lugar de analizar las posibilidades jurídicas de llevar a cabo lo previsto en la propuesta, se acude a afirmaciones que tienen un claro sesgo antidemocrático. Se dicen las más absolutas falsedades sobre el contenido de la propuesta. (...) Creo que es profundamente antidemocrático, demagógico, achacar a una propuesta política, a un documento, contenidos, ideas o afirmaciones que de acuerdo con los principios más elementales de la interpretación no contiene. Hay un debate que ha suscitado esta propuesta y no se quiere ni siquiera hablar del tema.

Se buscan los medios para que no se pueda ni siquiera hablar de la propuesta. Se amenaza con una ofensiva política y jurídica, ésta última iniciada hace mucho; se plantea la posibilidad de regular el delito de sedición, se adoptan una serie de resoluciones por el Tribunal Supremo [TS] que constituyen una verdadera aberración jurídica y un ataque frontal contra el Estado de Derecho, contra el principio de separación de poderes. Un conflicto competencial entre el TS y el Parlamento Vasco da lugar a una verdadera persecución penal por parte del Supremo contra el Parlamento Vasco. El TS no ha buscado una vía jurídica para solventar un conflicto. En su lugar ha acudido al Código Penal.

Creo que existe una profunda crisis en el Estado español de lo que debe entenderse por democracia, así como del principio de separación de poderes. Esta crisis entiendo que es buscada y forma parte de una estrategia. Se quiere evitar un debate y para ello se está preparando el camino para la represión, en este caso vestida con una caricatura de legalidad. Creo que para cualquier demócrata es inconcebible que se quiera evitar el debate de una propuesta de modificación del Estatuto de Autonomía en el Parlamento Vasco y en la sociedad.

3. Perfectamente. La propuesta así lo hace y además podrían buscarse otros enganches para esa operación.

4. No creo necesaria una reforma constitucional. Es más, la referencia a la necesidad de una reforma constitucional se utiliza como criterio para impedir siquiera el planteamiento del lehendakari. Decir que es necesaria una reforma dura de la Constitución es tratar de impedir cualquier debate sobre el tema. Y el debate debe realizarse y la propuesta debe llegar hasta el final. La democracia española ha sido una democracia históricamente vigilada. Ahora se caracteriza por hacer del oponente un enemigo.

El plan Ibarretxe se contesta diciendo que es enemigo de España, recreando ese enemigo, porque el propio hecho de crear y mantener ese carácter le viene muy bien al partido en el poder en el Estado. En lugar de debatir sobre la propuesta se lanza una amplia campaña, orquestada desde los frentes más diversos, llegándose a extremos como la realización de campañas contra una película y otras cuestiones similares. Todo ello responde a un plan que puede definirse perfectamente como totalitario. Se persigue impedir el simple hecho de hablar de un tema. Creo que estas actuaciones van a tener un costo político y de credibilidad democrática para el Gobierno español y para los partidos que se sitúen detrás de una estrategia de este tipo.

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona.

1. Tal como se formula en el preámbulo del Proyecto y, especialmente, en sus artículos 1, 12 y 13, no se trata de un proceso de reforma estatutaria sino del inicio de un auténtico proceso constituyente mediante el cual el pueblo vasco, como soberano, establece unas nuevas bases jurídicas de su ordenamiento entre las que cabe destacar una determinada relación -de "libre asociación", según su texto- con el Estado español. Jurídicamente, sin embargo, lo que se formula no es un nuevo estatuto de comunidad autónoma sino un auténtico proyecto de nueva Constitución -producto de un poder constituyente soberano- para el País Vasco. Es posible que la posición del País Vasco respecto de España que se señala en el proyecto, tenga algún referente en el mundo: quizás algún parecido, por ejemplo, con la posición jurídica de las islas Marshall respecto a Estados Unidos o de las islas Cook respecto a Nueva Zelanda. En todo caso, no es asimilable a supuestos que se den en nuestra cultura jurídico-política europea respecto a países de la importancia demográfica y económica, así como de pasado histórico y composición social, semejantes al País Vasco.

2. Supone una ruptura absoluta con los principios estructurales básicos del modelo de Estado autonómico que la Constitución garantiza.

3. Su posible aprobación requeriría, sin duda, como indicamos en la pregunta siguiente, una previa reforma constitucional.

4. El texto del proyecto es contradictorio con numerosos preceptos de la Constitución de 1978. Con espíritu de fidelidad al principio de conservación de las normas, es decir, con toda prudencia, el texto del proyecto es contrario, a mi parecer, con los siguientes artículos de nuestro texto constitucional: 1.2, 2, 13.2, 81.1, 92, 94, 96, 122, 124, 136, 145, 147,2 y 3, 155, 157, 161 y 162.

Además, es también claramente contrario al artículo 149, apartados 1 y 2, que es clave en el reparto de competencias entre las comunidades autónomas y el Estado. Recordemos que el art. 149.1 establece 32 apartados en los que se reservan las competencias exclusivas del Estado. Pues bien, el Proyecto, según mi opinión, es contradictorio con 29 de estos apartados; sólo los apartados 4 (Defensa y Fuerzas Armadas), 14 (Hacienda General y Deuda del Estado) y 26 (producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos), no resultan afectados. Por supuesto, para la aprobación del proyecto, debería previamente reformarse la Constitución por la vía del art. 168 (al afectar a los arts. 1.2 y 2 del Título Preliminar de nuestra Constitución) que implica, entre otras cosas, la celebración de un referéndum en el que puedan participar todos los ciudadanos españoles.