Demasiados líderes para una sola Europa

Europa tiene al alcance los dos proyectos más ambiciosos que pudieron soñar alguna vez los padres fundadores de la Unión hace medio siglo. El primero, la mayor ampliación de las realizadas hasta ahora, hacia el Este, con clara vocación de reunificación de un continente tantas veces arrasado por guerras fratricidas. El segundo, una Constitución que, ya por el hecho de existir, supondrá el mayor salto hacia la unión política. La Constitución será a la política lo que el euro ha sido a la economía. Pero Europa se atraganta. Los dos procesos, ambos interconectados, han abierto unas batallas de incalculables consecuencias. Es el síntoma de esa grave enfermedad crónica que todos los líderes europeos sabían que llegaría: la Unión Europea que conocemos no puede subsistir con 25 o 30 Estados en el club. Asoma con peligro la Europa de los núcleos, de los círculos concéntricos, de los bloques.

El proyecto de una nueva Constitución se alcanzó en la Convención por consenso (que no por unanimidad), pero la última palabra la tienen los Gobiernos

La UE se enfrenta a dos retos trascendentales: la mayor ampliación de su historia y la Constitución, el gran salto hacia la unión política continental

La pelea se centra en el reparto de poder y deja en segundo plano grandes avances impensables hace meses y que sólo los llamados euroescépticos discuten

Por primera vez, Alemania se destaca en solitario de Francia, y Giscard d'Estaing, presidente de la Convención, se limita a señalar: "Es la nueva Europa"

Los cuatro grandes están poniendo ya en cuestión la validez del 'sagrado' Pacto de Estabilidad, ante el escándalo, sobre todo, de José María Aznar

España y Polonia, por su pérdida de peso, pero también los países pequeños y los candidatos, que se sienten cada vez más relegados, se han levantado en armas

Los grandes se disponen sin ruido a poner en marcha la Europa de varias velocidades, incluso en terrenos tan sensibles como el de la defensa

"Dejad vuestros deseos nacionales en casa". El sabio consejo a los líderes europeos lo dio en Bruselas el jueves pasado Jacques Delors, presidente de la Comisión Europea entre 1985 y 1995 y una figura clave del impulso europeísta en esa década. Mientras Delors hacía ese comentario, prácticamente todos los primeros ministros y ministros de Exteriores se afanaban en sus respectivas capitales en explicar a los votantes cómo iban a defender ante los demás socios del club los intereses del país contra viento y marea. "Los españoles no aceptaremos los diktats", lo decía más claro que nadie la ministra española de Exteriores, Ana Palacio.

Con esa actitud preparaban su cita de ayer en Roma los líderes de los 25 países que formarán la UE a partir del próximo mayo. En su capacidad de conciliar intereses, bajo la presidencia del polémico Silvio Berlusconi, reside la esperanza de que Europa tenga o no el año que viene una Constitución que primará sobre todas las legislaciones nacionales. El proyecto, aunque sus detractores prefieren llamarlo "borrador", es el resultado de año y medio de trabajo (1.800 horas de sesiones) de una Convención presidida por el ex presidente francés Valéry Giscard d'Estaing en la que participaron 105 políticos de esos 25 países con representantes de los Gobiernos, el Parlamento Europeo, la Comisión Europea y los Parlamentos nacionales. Las decisiones se tomaron por "consenso", "que no es lo mismo que unanimidad", como insistía Giscard cada dos por tres.

Y, en efecto, en muchos de los temas más sensibles fueron quedando en minoría (minorizados se les denomina en Bruselas) unas veces los pequeños, otras veces Polonia y España, otras Londres... Aunque dolidos, los minorizados se consolaban con la esperanza de que, en definitiva, la última palabra la tendrían después los Gobiernos en la Conferencia Intergubernamental (CIG) abierta ayer en la capital italiana y en la que, ahora sí, la cultura del veto vuelve a estar sobre la mesa. En la CIG habrá que aprobar todo por unanimidad. Y no sólo de los Quince, sino de los 25 porque los 10 candidatos también tienen pleno derecho de voz y voto.

El proyecto de Constitución ya fue calificado de "una buena base para iniciar la CIG" en la cumbre europea de Salónica (Grecia) el pasado 20 de junio. En el indiscutido haber de ese texto figuran avances impensables hace sólo unos meses: crea la figura del ministro europeo de Exteriores y la del presidente estable de la UE, elimina el derecho al veto en asuntos clave como el control de fronteras o la inmigración, incrementa el poder de la Eurocámara para democratizar la vida de la Unión, incorpora la Carta de Derechos Fundamentales, establece una Cláusula de Asistencia Mutua en caso de ataques terroristas o catástrofes, impulsa el proyecto de una verdadera Europa de la Defensa y abre la puerta a que un millón de europeos exijan iniciativas legislativas.

Reparto del poder

Salvo los euroescépticos, nadie discute esos logros. Y es que la pelea, de nuevo, se ha centrado en el reparto de poder y ha dejado en segundo plano todos esos profundos avances. La ampliación de la UE de 15 a 25 Estados requería ese nuevo reparto de poder. El próximo 1 de mayo de 2004 van a entrar 10 nuevos socios (Lituania, Letonia, Estonia, Hungría, Polonia, la República Checa, Esvolaquia, Eslovenia, Malta y Chipre). Suman algo más de 80 millones de habitantes, pero la mitad está en Polonia. Los demás países son pequeños o muy pequeños. Su renta media sólo ronda el 39% de la actual UE. El PIB de la Unión apenas se incrementará en un 7%. Su entrada en el euro se presume muy lejana y ardua. Si se mantenían las reglas actuales para tomar decisiones, cualquiera de ellos, a veces en solitario y otras en coalición, podía plantar cara y bloquear iniciativas de los grandes. Por ejemplo, a la hora de repartir unas arcas comunitarias siempre surtidas por los ricos antiguos socios del club. Si la cultura del veto ya ha hecho difícilmente gestionable y manejable una UE con 15 miembros, con 25 se presentaba imposible.

Por tanto, había que pactar unas nuevas reglas de juego antes de que los nuevos entraran en la sociedad. Los líderes de los Quince lo intentaron por vez primera en la tormentosa cumbre de Niza (Francia) en diciembre de 2000. Los grandes impusieron su ley de tal forma que su peso, sus votos, en el Consejo de la Unión se acrecentara ampliamente con respecto a los pequeños y, por tanto, a la mayoría de los que estaban a punto de entrar. Alemania, el más grande, pasó de tener 10 votos a 29, pero Luxemburgo, el más pequeño, pasó sólo de dos a cuatro, como Letonia, Estonia, Chipre o Eslovenia. Como consolación, y pese a que los grandes querían una Comisión más reducida, los pequeños recibieron la seguridad de que seguiría habiendo un comisario por país. España, y de paso Polonia por tener una población similar, fue de rebote la más favorecida porque con 27 votos en el Consejo (antes ocho) mantuvo la misma distancia con respecto a los cuatro grandes (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido). Eso sí, tuvo que perder 14 de los 64 escaños que tiene en la Eurocámara.

Se cerró así en falso ese primer intento. Porque quedaron muchas heridas abiertas. Y no sólo el resquemor de los pequeños.

En Niza, el duelo más brutal lo protagonizaron Francia y Alemania. El canciller alemán, Gerhard Schröder, exigió, por primera vez en una Unión basada en la igualdad de poder entre París y Berlín, que la unificada Alemania (80 millones de habitantes) tuviera más votos que Francia (59 millones). Para abortar el intento, el presidente francés, Jacques Chirac, incluso aludió en público en dos ocasiones a la II Guerra Mundial.

Aquel mal arreglo, criticado también en su día por la Comisión y el Parlamento Europeo, ha saltado ahora por los aires en la Convención incluso antes de que el pasado febrero entrara en vigor el Tratado de Niza. Reconciliados ya el pasado otoño, el indispensable eje Berlín-París vio en esa asamblea la ocasión para dar un gran impulso a la construcción europea, pero también para restañar sus heridas y afianzar aún más su poder frente a todos los demás cuando más va a complicarse la gestión diaria de una UE que acabará teniendo mañana 25 Estados, y pasado mañana, 30. Según el proyecto constitucional, la nueva Unión de Estados y Ciudadanos tomará las decisiones por una doble mayoría: de Estados y de votos, pero éstos serán repartidos de forma directamente proporcional a la población.

Por primera vez, Alemania se destaca en solitario de Francia, que lo acepta con un sorprendente mutismo, y de todos los demás. De paso, se ensancha enormemente el acordeón: en una simple extrapolación, Alemania tendría 170 votos (el 17% de la población de una UE con 27 Estados, porque en 2007 entrarán también Bulgaria y Rumania), y Luxemburgo y Malta, 1 con sus escasos 430.000 y 380.000 habitantes, respectivamente. España se quedaría con 82, muy alejada ya de los grandes y, por tanto, con muchas menos opciones de bloquear iniciativas de ellos. El peso del dúo París-Berlín es así mucho mayor que si los dos tuvieran los mismos votos y, por tanto, sus pactos de pareja tendrán muchas más posibilidades de éxito.

Eje franco-alemán

"Es la nueva Europa", se limita a responder Giscard cuando se le pregunta cómo nació esa propuesta y por qué los franceses como él aceptan ahora esa ventaja para Alemania. "Es lo más sencillo y lo más democrático", decía en la Convención Joschka Fischer, ministro alemán de Exteriores y representante de su Gobierno en esa asamblea. El proyecto constitucional además suprime el consuelo del comisario por país para los pequeños: sólo habrá 15 con cartera y derecho a voto. Y ya no habrá presidencias semestrales por riguroso turno, sino que los líderes elegirán a un presidente estable con un mandato de dos años y medio, prorrogables una vez.

España y Polonia, por su obvia pérdida de peso, y los pequeños y los candidatos, por verse cada vez más relegados, se han levantado en armas. El presidente español, José María Aznar, lidera a los descontentos. El resultado de la Convención, ha dicho, es "inesperado, no deseable". "Tengo graves dificultades para explicarlo con coherencia. Lo digo sinceramente". El presidente polaco, Alexander Kwasniewski, recuerda que su país, como los demás candidatos, "está ligado a Niza" porque bajo las condiciones de ese tratado se han celebrado los referendos nacionales en los que se ratificó el tratado de adhesión. "No permitiremos que nuestro país no tenga su propio comisario", se escucha a los políticos de todos los colores desde Taillin (Estonia) hasta La Valeta (Malta).

La batalla es muy desigual, pero los equipos ya están formados. Los seis fundadores de la UE (Alemania, Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo) forman un bloque homogéneo que ha ido de la mano en todo el proceso. Son sólo seis, pero representan la mitad de la población europea y más del 70% de su PIB. Enfrente, entre los 19, la situación es muy variada, y sus pactos, endebles. El británico Tony Blair, que apoyó tácticamente a España para que le ayudara frente a europeístas federalistas, cuenta con el compromiso franco-alemán de respetar sus líneas rojas, como el mantenimiento del veto en fiscalidad, exteriores y defensa. Los pequeños, con pocas excepciones, aceptarían el proyecto si se les concede el principio de un comisario por país, pero los intereses o el europeísmo de Lituania, Chipre o Finlandia son incomparables, cuando no incompatibles. La alianza de España y Polonia aparece como la más sólida, pero son conscientes de que, en breve, como ha declarado Kwasniewski, se enfrentarán por el reparto de los fondos comunitarios.

Todas estas fisuras son sólo muestras de las zanjas que empiezan a abrirse en la Unión y que en estos mismos meses aparecen en otros terrenos de juego. Los prolegómenos de la guerra de Irak originaron la más grave crisis interna en la UE, pero se está repitiendo en la posguerra, aunque con menos virulencia, marcando una obvia línea divisoria entre el grupo europeísta encabezado por el eje franco-alemán y el proestadounidense trío Londres-Madrid-Roma, reforzado ahora por la mayoría de los candidatos.

Estancamiento económico

De otro lado, en pleno estancamiento de la economía europea y con la factura de la ampliación en danza, los cuatro grandes están poniendo más que en duda la validez del sagrado Pacto de Estabilidad ante el escándalo, otra vez, de España especialmente. "Estabilidad sí, pero también crecimiento y puestos de trabajo para los ciudadanos", ha reclamado el primer ministro francés, Jean-Pierre Raffarin, tras reconocer que París encabeza ya la lista de los países con más déficit (4% este año) de la eurozona y que incumplirá el pacto al menos durante tres años consecutivos. "La seriedad política pasa por cumplir los compromisos políticos adquiridos", ha dicho Aznar sólo después de que Schröder le espetara que "es bonito" lucir buenos resultados económicos cuando el 1% del PIB español se debe a unos fondos europeos que en buena parte pone Alemania. Sin duda, un aviso para Madrid, como también se ha lanzado desde Berlín a Polonia por oponerse al proyecto constitucional.

Es precisamente el próximo reparto de los fondos europeos (de los que sólo España se lleva unos 8.000 millones al año) el que también está suponiendo ya un enfrentamiento entre los socios actuales, que se aprestan a pactar unas nuevas reglas antes de que lleguen los otros diez, que se llevarían casi todo el pastel si se aplican directamente las actuales normas. Y hay propuestas sobre la mesa del presidente de la Comisión, Romano Prodi, redactadas por sus propios asesores, para poner fin a las ayudas que reciben los actuales miembros de la Unión y además desmantelar la Política Agrícola Común (PAC), que se lleva más del 40% del presupuesto comunitario. Los grandes y los contribuyentes netos, como Holanda y Suecia, ya han dejado claro que para 25 habrá el mismo dinero que hay ahora para 15. O sea, que perderán mucho los ahora beneficiados, mientras los aspirantes recibirán bastante menos que lo que soñaron.

El proyecto de crear una verdadera Europa de la Defensa es otro frente de imposible solución conjunta en esta fase, que aún se complicará más con el previsto ingreso de los Balcanes y, sobre todo, de Turquía, el gran país musulmán que acabaría convirtiéndose en el más poblado de la Unión con más peso en el Consejo o en la Eurocámara. Algunos socios actuales, como el Reino Unido, se resisten al empeño franco-alemán de que Europa tenga una defensa autónoma e independiente de la OTAN, aunque Londres, sin cuya participación sería una quimera, ha dado señales de aproximación a Berlín y París hace sólo dos semanas. Y lo hizo en la misma reunión de Alemania en la que los tres líderes dijeron que "sería peligroso" introducir cambios significativos en el proyecto constitucional. Pero otros, como algunos de los que se incorporan o los llamados neutrales, o no quieren participar o no tienen medios ni capacidades para hacerlo.

Ante estas perspectivas, los grandes se aprestan sin mucho ruido a poner en marcha esa Europa de varias velocidades, de núcleos o círculos que ya aventuraron a finales de la década pasada primero el francés Chirac y después el alemán Fischer. De entrada, el propio proyecto constitucional, a propuesta franco-alemana, ha rebajado las condiciones para facilitar que, en aquellas áreas que lo deseen, los países que quieran avanzar más rápido e ir más lejos puedan formar las llamadas "cooperaciones reforzadas" o "reestructuradas", como las define el proyecto. Es decir, grupos de países que acuerdan políticas de más estrecha colaboración al margen de los demás.

Defensa europea

El ejemplo de la defensa, el que más afecta a la soberanía de los países, es el primero que ya se desarrolla en el proyecto de Constitución, que prevé la creación de un núcleo de países "con capacidades militares" que estén unidos incluso por una cláusula de defensa mutua, aunque probablemente este detalle caiga por exigencia británica a favor del protagonismo de la OTAN. El núcleo duro del que en los noventa hablaban franceses y alemanes ya está formado de facto. Sólo así se interpreta que los Gobiernos de París y Berlín celebren periódicos consejos de ministros conjuntos y planteen ya la doble nacionalidad entre los dos países.

Así, el caso del euro, una especie de cooperación reforzada en la que no participan el Reino Unido, Suecia y Dinamarca, podrá repetirse en los años venideros con organizaciones policiales comunes, la armonización total de impuestos en amplias regiones, la gestión común de fronteras o el desarrollo conjunto de grandes proyectos de investigación. Sólo los que quieran o puedan estarán en esos núcleos. Alguno ya se ha aprestado a dejar claras sus intenciones de pisar el freno. Sin ir más lejos, el presidente checo, el conservador Václav Klaus, ha dicho que incluso el proyecto constitucional supone ya "cruzar el Rubicón" porque crea un "superestado" en una Europa en la que "no habrá Estados soberanos" y en la que "hasta cuestiones básicas serán decididas en un lejano Gobierno federal con sede en Bruselas".

"Hay que evitar a toda costa que tengamos que avanzar al ritmo del más lento", ha declarado Prodi. La frase puede ser aplicada a lo que se vislumbra en Europa, aunque el presidente de la Comisión se refería a la necesidad de acabar con el uso y abuso de la cultura del veto. "La Convención, lamentablemente, no ha sabido o no ha podido dar respuesta adecuada a las necesidades de la futura Unión", han señalado en un comunicado conjunto Ana Palacio y Wlodzimierz Cimoszewic, los ministros de Exteriores de España y Polonia, respectivamente. Francia y Alemania creen que sí. Al menos para la Unión Europa que desean, que, sea de ese corte o de otro diferente, sólo podrá materializarse sobre el entendimiento de ellos dos.