Las indefiniciones que preocupan en Brasil

Brasil sigue siendo un foco de contradicciones: algunos indicadores económicos alegran al mercado financiero, mientras los sociales preocupan y ejercen su peso en la población. En este escenario, el país requiere inversiones fuertes en varios sectores, como energía eléctrica, telecomunicaciones y carreteras. Pero está llegando poquísimo dinero extranjero para estas inversiones productivas.

El hecho de haberse constatado que Brasil ha entrado en una etapa de recesión técnica no parece preocupar a los mercados financieros

En las últimas semanas, la atmósfera ha mejorado sensiblemente para los integrantes del equipo económico del presidente Lula. Además de haber avanzado mucho en la aprobación de la enmienda constitucional que significará una profunda reforma en el descabellado sistema de pago de jubilaciones en Brasil, que provoca un déficit anual de unos 8.000 millones de euros y crece como bola de nieve montaña abajo, también empezó bien, para el Gobierno, el primer paso en la Cámara baja en favor de la reforma tributaria. Otras buenas novedades: se recortó la tasa anual de interés básico, el dólar se mantuvo estable alrededor de los tres reales, la Bolsa de São Paulo registró elevaciones insólitas en la cotización de sus títulos (un 43% acumulado en el año), la balanza exterior acumuló un superávit histórico y los recursos extranjeros volvieron a dar el aire de su gracia.

Claro, que los indicadores sociales siguen preocupantes, con la tasa de desempleo acumulándose frente a la promesa, ahora ya sabida inviable, de crear 10 millones de nuevos puestos de trabajo hasta 2007, con la renta media de los trabajadores perdiendo a esas alturas un 16,4% en relación a agosto de 2002, y con el PIB una vez más registrando bajas sensibles. El mismo vicepresidente, José Alencar, con su proverbial capacidad de decir exactamente lo que piensa, y que suele chocar frontalmente con el discurso oficial, asegura que "2003 es un año perdido".

Pero los mercados financieros, tan temidos por el ministro de Hacienda, Antonio Palocci, no suelen revelar ninguna sensibilidad hacia ese tipo de números. Lo que les interesa son los otros, que siguen señalando crecientes ganancias para el sector financiero, mientras que el sector productivo se amarga otro mes más en la oscuridad.

Etapa de recesión

El hecho de haberse constatado técnicamente que Brasil ha entrado en una etapa de recesión no parece preocupar a los sacrosantos mercados financieros. Al contrario: por haber logrado controlar la amenaza inflacionaria, y a pesar del brusco descenso en la actividad económica, el Gobierno de Lula estaría, según los siempre ágiles consultores financieros, propiciando las condiciones para que la economía vuelva a crecer sin el riesgo de generar inflación. Y, en julio, el Gobierno pagó, solamente como servicio de una deuda pública que ya significa un 57% del PIB, alrededor de 15.000 millones de reales (unos 4.650 millones de euros), demostrando capacidad de honrar los compromisos heredados.

No faltan voces para recordar que esa cantidad equivale a muchas veces el presupuesto previsto para el programa social modelo del Gobierno de Lula, el Hambre Cero, que no logra despegar. Pero lo que importa es la capacidad que el Gobierno sigue demostrando a la hora de seguir con uno de los más radicales ajustes en las cuentas públicas de la historia reciente de Brasil.

Nada de eso es irreal. Pero existe otro dato, bastante concreto, que contribuye de manera definitiva para alejar a los inversores del mapa productivo brasileño. En primer lugar, por las profundas dudas surgidas desde la llegada de Lula al poder, y que todavía no se logró aclarar: ¿qué pasará con los marcos regulatorios de algunas actividades que demandan volúmenes muy significativos de recursos?

Desde la victoria de Lula da Silva, en noviembre pasado, y antes aún de que asumiese la presidencia, quedó bastante evidente que en los sectores cuya acción depende de la regulación establecida por el Gobierno -telefonía, energía eléctrica, gas, petróleo, infra-estructura vial- había bastante preocupación. Las frecuentes críticas del Partido de los Trabajadores, de Lula da Silva, en relación a la política de privatizaciones implantada por su antecesor, Fernando Henrique Cardoso, abrieron espacio para que las expectativas se hiciesen tensas. Iniciado su Gobierno, los temores se confirmaron: dos carteras estratégicas, los ministerios de Comunicaciones y de Minas y Energía, saltaron al ruedo con duros ataques no solamente al proceso de privatización adoptado en el país, como al papel mismo de las agencias reguladoras. Miro Teixeira, de Telecomunicaciones, y su colega de Minas y Energía, Dilma Roussef, una ex guerrillera que desde sus tiempos de militancia ganó la justa fama de ser dura, no ahorraron críticas a las funciones asumidas por las agencias reguladoras de sus respectivas áreas. El poderoso ministro de la Casa Civil, José Dirceu, siguió el compás, anunciando la intención del Gobierno de "proceder a un nuevo examen sobre los límites de las agencias", y para no perder ocasión, el presidente Lula también distribuyó sus quejas. Durante todo el primer semestre, los debates entre operadoras de telefonía y el Ejecutivo sobre las nuevas reglas y contratos que valdrán entre 2006 y 2026 se concentraron cada vez más en los ministerios que en la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel). La ministra Roussef, a su vez, jamás se esforzó en ocultar su total antipatía por el presidente de la Agencia Nacional de Petróleo (ANP), Sebastião Rego Barros, un embajador con larga y respetada trayectoria en los servicios diplomáticos brasileños.

Reajuste tarifario

Ese malestar acumulado llegó a su punto máximo a fines de junio, cuando -contrariando todo lo que se había dicho y negociado en telefonía- Anatel pactó con las operadoras el reajuste que oscilaba entre un 24% y un 41% sobre las tarifas cobradas hasta aquel momento. Ahí empezó un torbellino entre agencia y operadoras, de un lado, y Gobierno del otro, que terminó en una batalla de medidas cautelares en la justicia (el ministro Teixeira, al reconocer que había perdido, aconsejó a los usuarios que apelaran a los tribunales) y que todavía no ha llegado a ninguna conclusión. De todas formas, queda claro que aun dentro del Gobierno la cuestión de las agencias está lejos de llegar a un consenso.

Mientras Teixeira defendía un cambio radical en las funciones de Anatel, el poderoso ministro de Hacienda, Antonio Palocci, aseguraba que respetar los compromisos heredados es lo único que efectivamente importa. Resultado: mientras la cuestión persiste en los tribunales, el Gobierno guarda silencio sobre el tema.

Más reciente ha sido el capítulo entre el Ministerio de Minas y Energía y las empresas de electricidad. En este caso específico, además del evidente rechazo de Dilma Roussef al actual diseño del sector, saltó a los ojos de todos que, en el fondo, el Gobierno de Lula da Silva carece totalmente de una alternativa viable para el modelo implantado por su antecesor.

La insoluble indefinición sobre los marcos regulatorios preocupa no solamente a empresas extranjeras ya instaladas en Brasil, sino también al empresariado nacional. El volumen de recursos que será exigido en los próximos cuatro años supera la capacidad del Gobierno, aunque se consideren las aportaciones de las estatales de energía y petróleo. Precisamente en tres de los sectores considerados claves -telecomunicaciones, energía y carreteras- hubo pesadas inversiones privadas a lo largo de los ocho años del presidente Cardoso. La actual indefinición del Gobierno de Lula da Silva significó poco menos que una parálisis absoluta. En las carreteras, por ejemplo, se vive hoy una situación muy similar a la vivida en telefonía. Es casi rutinario que jueces de pequeñas ciudades de provincia impidan que se apliquen a los peajes los reajustes pactados en los contratos de concesión de carreteras y autopistas.

Muchos de esos contratos pasaron a ser cuestionados jurídicamente a partir de la posesión de los nuevos gobernadores, muchos de ellos aliados políticos del Gobierno de Lula. Los embates pasan de un tribunal a otro, escalando la intrincada jerarquía del sistema jurídico brasileño, pródigo principalmente en la adopción de medidas cautelares cuyo resultado más evidente es postergar de manera exasperante una decisión final y definitiva. En el caso específico de la energía eléctrica, aunque se admita que el modelo heredado está efectivamente lleno de fallos y de errores muchas veces groseros, al menos había una base instituida que podría servir de punto de partida para nuevas formulaciones. Lo que el Gobierno de Lula está haciendo es poner más leña en la hoguera de la inseguridad que lentamente quema el sector, al proponer seguidos y diferentes experimentos que no llegan en ningún momento a constituir una formulación.

La encrucijada de Lula

En el fondo, el Gobierno se enfrenta a una encrucijada. Respetar la autonomía de las agencias reguladoras, corrigiendo desvíos y fallas evidentes, o hacer que el Estado vuelva a intervenir en el orden económico, azuzando uno de los mayores temores del mercado financiero: el incumplimiento de acuerdos previamente firmados. Parte sustancial de las críticas tiene su razón. En telefonía, por ejemplo, los contratos actuales privilegian de manera evidente el exceso de lucro a través de ajustes basados en índices que superan con creces las tasas de inflación.

A estas alturas del primer año de gobierno de Lula da Silva, en todo caso, nadie duda de que la falta de una regulación estable, sólida y fiable es un obstáculo insuperable para que Brasil reciba las inversiones que necesita. Y ataques lanzados desde todas partes contra la actual legislación y contra el funcionamiento de las agencias reguladoras, sin que se presenten alternativas viables, no hacen más que aumentar la inquietud de los inversores. Esa opinión unánime entre analistas y economistas tiene varios adeptos en el círculo más fuerte del Gobierno, a empezar por el ministro Palocci. El presidente prometió para este mismo mes un nuevo diseño para las agencias reguladoras.