Ante la Ley General Tributaria

Formamos parte de ese conjunto de naciones en las que está establecido constitucionalmente el principio de justicia tributaria, alcanzable a través de la progresividad global del sistema fiscal. Desde este notable avance, se puede recordar que la fundamentación constitucional del Estado financiado a través de los impuestos no es un hecho totalmente admitido. Ni en términos históricos, ni en términos políticos.

Baste con decir que la imposición regular y directa es una institución contemporánea cuya aparición se produce en el inicio del siglo pasado (Richard Pipes). Y que los liberales han manifestado hacia los impuestos una permanente repugnancia. Recientemente se ha conocido la opinión que sobre ellos tiene una persona que dicen que es liberal, el señor Rato: "En materia fiscal, todos estamos de acuerdo; lo ideal es cero impuestos".

El ejercicio del poder tributario se ha traducido en mayor injusticia y desigualdad

Esta frase es una barbaridad en el más amplio de los sentidos: desde los morales hasta los políticos. No obstante, resulta clarificadora. Eso sí, por necia.

Es evidente que sin impuestos no se puede construir ningún Estado, ni el Estado de Derecho, ni el Estado Social de Derecho, ni el Estado de bienestar. Por eso, Oliver Holmes decía que los impuestos "son el precio que hay que pagar por vivir en una sociedad civilizada". Esa misma idea la confirmó Robert Ferdinand Wagner, antiguo alcalde demócrata de Nueva York, quien le añadió una destacada precisión: "Los impuestos no existen en la selva".

Por tanto, los impuestos son necesarios para el establecimiento de los bienes públicos que los individuos no pueden conseguir por sí solos. Son imprescindibles para que la vida en común se desarrolle civilizadamente. Constituyen la garantía para que los débiles no se vean expuestos a la arbitrariedad de los demás. En definitiva, son un seguro para quienes no tienen el capital que a Rato le sobra.

Desde esta posición, olvidaré la aporía en la que nos ha situado el Gobierno cuando expresa que anhela una sociedad con impuestos cero, pero a la vez remite al Parlamento todo un Código Tributario de más de doscientos cincuenta artículos. Lo hago porque el Proyecto de Ley General Tributaria proporciona la oportunidad de debatir sobre las relaciones entre los protagonistas de la realidad tributaria.

Del primero que hablaré es del contribuyente. Es un actor importante, complejo, poseedor de muchas almas, en el que se produce una mezcla de sentido de la justicia, de envidia, de irritación y de picardía. El resultado que han producido en él todos estos impactos ha sido la diferenciación de sus actitudes ante el deber de contribuir. Por eso, su tipología es muy rica: los hay que son polizones, los hay chalaneros, los hay que están malhumorados, otros son cumplidores, pero si algo son la gran mayoría es que son inexpertos. Pese a lo que se comportan con un asombroso respeto a la ley.

Estos ciudadanos-contribuyentes inexpertos viven en un estado de inocencia tributaria que hace que se escandalicen cuando se enteran de las vaguedades, las lagunas y las injusticias de la legislación tributaria. Y que se queden sorprendidos cuando sus gobernantes les enseñan impúdicamente su auténtica ideología tributaria. Empujados por unos y otros, arrastrados de despropósito en despropósito, van adquiriendo consciencia de que son los que soportan "el impuesto sobre los tontos" (Gerd Rose).

Desde mi punto de vista, dos exigencias -al menos- deberían cumplirse para que el éxito alumbre a cualquier iniciativa reformadora. La primera sería que tributaran por igual todas las categorías de renta. La segunda defiende que a la igualdad del deber se le añada la igualdad de la exigencia.

Eso pensamos quienes ennoblecemos el principio de capacidad poniendo de relieve la superioridad moral del trabajo respecto del capital. Ahora bien, como la derecha no piensa lo mismo, sucede que regula la base imponible del IRPF vulnerando conscientemente el principio de igualdad.

Definir un gravamen como el de la renta personal al margen de la igualdad es grave, puesto que en la globalización el capital puede eludir la tributación con más facilidad que el trabajo. Éste sólo puede reaccionar de forma local, mientras que el capital lo puede hacer de manera más universal. Caminando así las cosas, las reformas de los gobiernos sensatos deberían estar orientadas a poner dificultades a este comportamiento y no a fomentarlo.

En España, el Partido Popular, ignorando hechos tan importantes, ha dividido a los contribuyentes en dos grandes colectivos. Uno inmensamente grande integrado por los trabajadores de todas las clases y por las clases medias, que soportan la sobreimposición de un sistema fiscal injusto. El otro colectivo es muy reducido y selecto, pero a la vez tan poderoso, que se le permite modular la incidencia que en él ejerce la tributación del IRPF.

En el diseño tributario del PP, los perceptores de rentas del trabajo dependiente sufren los efectos que, sobre sus nóminas, ejerce la inflación. Para esos contribuyentes, la fiscalidad ha sido y seguirá siendo dura y exigente.

En otro lado se sitúan aquellos en los que la parte más destacada de su base imponible la forman las ganancias de capital y las rentas no regulares. Esos ingresos quedan sometidos a una fiscalidad mínima gracias al uso abusivo de unos coeficientes de reducción destinados a impedir los efectos acumulativos de una tarifa progresiva.

La ley por sí sola no basta para garantizar la igualdad y que ésta se decide cuando se produce la aplicación de las normas. Por eso, la legitimación se alcanza en el plano de los hechos cuando se comprueba el cumplimiento real por parte de todos. Pero, para que esto sea posible, han de existir mecanismos capaces de imponerla realmente frente a las conductas infractoras (Habermas).

A la coherencia de este planteamiento no escapa la imposición. El ciudadano contribuyente de a pie no debería entretenerse en averiguar si pertenece o no al grupo de los tontos que pagan los impuestos honradamente. Ha de adquirir la seguridad de que las normas fiscales se aplican a todos por igual; que las autoridades financieras disponen de instrumentos que permiten una comprobación eficiente.

En este ámbito, las cosas en España tampoco han ido bien. El Informe de Fiscalización, de los años 1998 y 1999, que el Tribunal de Cuentas ha hecho a la Agencia Estatal de Administración Tributaria da una opinión sobre la agencia que no es positiva. La agencia no tiene un sistema adecuado de actuaciones; carece de instrumentos de planificación y en ella abundan las deficiencias procedimentales. Ahora bien, el Tribunal da un paso más cuando recomienda que "analice la conveniencia de intensificar las actuaciones sobre los contribuyentes de mayor riesgo y mayor fraude".

Controlar a quienes viven de una nómina no plantea, hoy en día, dificultades singulares, por eso queda en entredicho este servicio público, cuando su capacidad se centra en recaudar fuertes sumas de los contribuyentes fácilmente gravables. En sentido contrario, la misma valoración se obtiene cuando demuestra escasa capacidad para exigir el adecuado cumplimiento a otros grupos de contribuyentes cuyas bases imponibles resultan de difícil y compleja determinación.

Las dos exigencias que consideré como exponentes del éxito de una reforma tributaria han tenido en España una respuesta negativa. Por lo que puede afirmarse que durante el septenio del Gobierno del PP, el ejercicio del poder tributario se ha traducido en mayor injusticia normativa y en mayor desigualdad en su aplicación. Pues bien, además, hay un tercer factor diferenciador: la discrecionalidad administrativa.

La solución dada -en el proyecto de ley que vengo comentando- a los conflictos en aplicación de las normas tributarias es un salto en el vacío, puesto que deja un margen de apreciación excesivamente amplio e impreciso.

La regulación de las actas con acuerdo dista de ser clara. Es más, los supuestos a los que se aplicaran resultan imprecisos y oscuros. Esto podría dar lugar a que haya normas tributarias aplicables imperativamente a los contribuyentes (incluso sin su acuerdo) y otras cuya correcta aplicación hará necesario un acuerdo previo con los contribuyentes.

La revocación de los actos tributarios podría llegar a constituir una especie de recurso contra las liquidaciones y no es impensable que pudiera dar lugar a supuestos de fraude o que, en la práctica, funcionara como un mecanismo de transacción.

El Proyecto de Ley General Tributaria pretende introducir en nuestro ordenamiento un sistema de actuación de la Administración Tributaria que es contrario al rigor con que deben gestionarse los derechos de la Hacienda Pública. En él se camina hacia la utilización abusiva de conceptos jurídicos indeterminados, a la vez que otorgan amplias potestades de imprecisos y oscuros límites, a la Administración Tributaria, lo que puede incidir muy negativamente en el principio de igualdad de todos los contribuyentes ante la ley.

Por ello, la amenaza más permanente que se esconde tras el escenario que se trata de dibujar está en el abandono que se proyecta de los compromisos que hacían que los ciudadanos se encontraran como iguales. A partir de ahora, en el ámbito tributario las normas habilitan posibilidades para que deje de ser así. A nadie se le escapa que si esto ocurriera, la situación de los ciudadanos contribuyentes podría estar condicionada por la diferente capacidad que cada uno de ellos posea para negociar, en el caso concreto, la aplicación de las normas tributarias.

Francisco Fernández Marugán es diputado del PSOE por Badajoz y ponente del Proyecto de Ley General Tributaria