EE UU no puede lograr unilateralmente sus objetivos

Es cierto que, desde Roma, ninguna nación ha dominado tanto sobre las demás como Estados Unidos a comienzos del siglo XXI. A primera vista, la disparidad entre el poder estadounidense y el del resto del mundo parece abrumadora. En lo que a poder militar se refiere, Estados Unidos es el único país con armas nucleares y fuerzas convencionales de alcance mundial. Los gastos militares estadounidenses son mayores que la suma de los de los ocho países siguientes, y es el líder en la "revolución en los asuntos militares", basada en la información. En cuanto al tamaño económico, la cuota del 27% de la producción mundial que posee Estados Unidos es igual a la suma de la de los siguientes tres países (Japón, Alemania y Francia). En cuanto a preponderancia cultural, Estados Unidos es, con diferencia, el primer exportador de cine y televisión del mundo. También atrae cada año a la mayoría de los estudiantes extranjeros a sus instituciones de enseñanza superior.

Para eliminar el terrorismo harán falta años de cooperación civil con otros países

El poder no se puede considerar homogeneizado por el dominio militar

Roma no sucumbió por el auge de un nuevo imperio, sino debido a la decadencia interna

La única entidad capaz de enfrentarse a EE UU en un futuro próximo es la Unión Europea

Tras la caída de la Unión Soviética, algunos analistas describieron el mundo resultante como unipolar; otros, como multipolar. Ambos están equivocados, porque cada uno hace referencia a una dimensión distinta del poder, que ya no se puede considerar homogeneizado por el dominio militar. La unipolaridad es engañosa, porque exagera el grado en que Estados Unidos puede conseguir los resultados que desea en algunas dimensiones de la política mundial, pero la multipolaridad es engañosa porque da a entender que existen varios países aproximadamente iguales.

En cambio, en una era de información mundial, el poder está distribuido entre países siguiendo un patrón que recuerda un complejo juego de ajedrez tridimensional. En el tablero superior, el poder militar es en gran medida unipolar. Estados Unidos es el único país con armas intercontinentales y unas fuerzas aéreas, navales y de tierra amplias y modernizadas, capaces de efectuar un despliegue mundial. Pero en el tablero intermedio, el poder económico es multipolar, y en él Estados Unidos, Europa y Japón representan las dos terceras partes del producto mundial, y el drástico crecimiento de China es probable que la convierta en el cuarto actor mundial. En este tablero económico no tiene sentido hablar de hegemonía estadounidense, y Estados Unidos debe aceptar la igualdad con Europa. El tablero inferior es el ámbito de las relaciones internacionales, que atraviesan fronteras y se sitúan fuera del control estatal. Este ámbito incluye actores tan diversos como los banqueros que transfieren electrónicamente cantidades de dinero mayores que la mayoría de los presupuestos nacionales en un extremo, y los terroristas que transfieren armas o los piratas informáticos que trastornan el funcionamiento de Internet en otro. En este tablero inferior, el poder está ampliamente disperso, y no tiene sentido hablar de unipolaridad, multipolaridad ni hegemonía. Quienes recomiendan una política hegemónica de Estados Unidos basándose en unas descripciones tan tradicionales del poder estadounidense parten de un análisis deplorablemente inadecuado. Cuando uno se encuentra en una partida tridimensional, perderá si se centra exclusivamente en el tablero superior y no se fija en los otros tableros y en las conexiones verticales que existen entre ellos.

Debido a su liderazgo en la revolución de la información y a su pasada inversión en recursos de poder tradicionales, es probable que Estados Unidos siga siendo el país más poderoso hasta bien entrado el nuevo siglo. Aunque se creasen coaliciones en potencia que pusieran a prueba el poder estadounidense, es improbable que se puedan convertir en alianzas firmes a no ser que Estados Unidos maneje su enorme fuerza coactiva de una manera autoritaria y unilateral que socave su poder blando o atractivo: la capacidad de hacer que los demás quieran lo que tú quieres. Como ha escrito Joseph Joffe, director de Die Zeit, "al contrario que en los siglos pasados, cuando la guerra era el gran árbitro, hoy en día los tipos de poder más interesantes no proceden del cañón de una pistola...", sino que están relacionados con el atractivo cultural y la ideología, y con el establecimiento de programas y de incentivos económicos para la cooperación. El poder atenuado es especialmente importante para abordar las cuestiones que se derivan del tablero inferior de las relaciones transnacionales.

Cambios más profundos en una era mundial de la información. La actual revolución de la información y su secuela, el estigma de la globalización, están transformando y encogiendo el mundo. Al comienzo de este nuevo siglo, estas dos fuerzas se han combinado para aumentar el poder estadounidense. Pero con el tiempo, la tecnología se expandirá a otros países y pueblos, y la supremacía relativa de Estados Unidos disminuirá. Por ejemplo, hoy, el 20% de la población total estadounidense representa más de la mitad de Internet. Dentro de una o dos décadas, es probable que el chino sea el idioma dominante en Internet. No destronará al inglés como lingua franca, pero en algún momento futuro la cibercomunidad y la economía asiáticas cobrarán más importancia que las estadounidenses. Por poner otros ejemplos, en el comercio internacional y en cuestiones antimonopolio, la Unión Europea ya iguala el poder económico estadounidense, y es probable que el poder económico y el poder blando de Europa aumenten en los próximos años.

Todavía más importante es que la revolución de la información está creando comunidades y redes virtuales que sobrepasan las fronteras nacionales. Las empresas multinacionales y los actores no gubernamentales (terroristas incluidos) desempeñarán papeles más importantes. Muchas de estas organizaciones dispondrán de poder blando propio, al atraer a los ciudadanos a coaliciones que atraviesan las fronteras nacionales. Como ha observado Thomas Pickering, antiguamente uno de los diplomáticos estadounidenses más importantes, las ONG constituyen "una fuerza enorme e importante... En muchas de las cuestiones de la política estadounidense, desde los derechos humanos al medio ambiente, las ONG son de hecho una fuerza motriz". Por ejemplo, una coalición basada en ONG logró crear un tratado sobre minas terrestres a pesar de la oposición de la burocracia más fuerte del país más fuerte.

El 11-S fue un terrible síntoma de los cambios más profundos que se estaban produciendo ya en el mundo. La tecnología ha estado difuminando el poder de los gobiernos y permitiendo a los individuos y a los grupos desempeñar una función en la política mundial -incluida la de sembrar la destrucción masiva- que en otro tiempo estaba reservada a los Estados. La privatización ha aumentado, y el terrorismo es la privatización de la guerra. Asimismo, los procesos de globalización estaban acortando las distancias, y acontecimientos que se producían en lugares distantes -como Afganistán- podían tener un mayor impacto en la vida de los estadounidenses. El mundo estaba cambiando de la guerra fría a la era de la información global, pero las actitudes y las políticas estadounidenses no habían seguido el mismo ritmo.

Cómo implicar al nuevo mundo. Al final de la guerra fría, muchos observadores se sintieron perseguidos por el espectro de la vuelta del aislacionismo estadounidense. Pero además del debate histórico entre aislacionistas e internacionalistas, había una división dentro del campo internacionalista entre unilateralistas y multilateralistas. Algunos, como el articulista Charles Krauthammer, se muestran partidarios de un "nuevo unilateralismo" en el que Estados Unidos intenta alcanzar sin reparo sus propios fines. Hablan de un mundo unipolar debido al inigualado poder militar estadounidense. Pero el poder militar no puede por sí solo producir los resultados que los estadounidenses desean en muchos de los asuntos referentes a su seguridad y a su prosperidad.

Como ex subsecretario de Defensa, yo sería el último en negar la importancia continuada de la seguridad militar. El poder militar estadounidense es esencial para la estabilidad mundial, y forma parte esencial de la respuesta al terrorismo. Pero la metáfora de la guerra no debería impedirnos ver el hecho de que para eliminar el terrorismo harán falta años de paciente y poco espectacular cooperación civil con otros países. La campaña militar en Afganistán hizo frente a la primera parte del problema, pero Al-Qaeda mantiene células en unos cincuenta países. En lugar de demostrar el argumento de los unilateralistas, la naturaleza parcial del éxito en Afganistán ilustra la necesidad de mantener la cooperación. Y en muchos de los otros asuntos clave de hoy en día es posible que el poder militar no produzca éxitos, o que su uso sea contraproducente.

La respuesta inicial de Estados Unidos después del 11-S parecía encauzada en ese sentido. De repente, el Congreso aprobó un gran pago de cuotas atrasadas y confirmó el envío de un embajador a Naciones Unidas. El presidente buscó el respaldo de Naciones Unidas e hizo hincapié en el establecimiento de una coalición. El Tesoro y la Casa Blanca cambiaron de marcha y se convirtieron en partidarios de la cooperación. Pero el unilateralismo distaba mucho de estar superado. Al principio, el Pentágono era incluso reacio a pedir que la OTAN invocase la cláusula de defensa mutua. A algunos funcionarios les preocupaba que una coalición pudiera atar de manos a Estados Unidos, y que invocar la autoridad internacional de Naciones Unidas o de la OTAN sentase un mal precedente. En el Congreso, al mismo tiempo que Reino Unido ratificaba el tratado para crear un tribunal penal internacional, el senador Jesse Helms presentaba un proyecto de ley para autorizar "cualquier acción necesaria para impedir que los soldados estadounidenses sean inadecuadamente conducidos ante el tribunal". A aquellos que pensaban exclusivamente en función de la política tradicional de unipolaridad, hegemonía y poder militar, el unilateralismo les parecía adecuado.

Sin embargo, el problema para los estadounidenses en esta distribución de poder más compleja del siglo XXI es que hay más aspectos que escapan al control hasta del Estado más poderoso. Por ejemplo, la estabilidad financiera internacional es vital para la prosperidad de los estadounidenses, pero Estados Unidos necesita la cooperación de otros para garantizarla. El cambio climático planetario afectará también a la calidad de vida estadounidense, pero Estados Unidos no puede solucionar el problema por sí solo. Y en un mundo en el que las fronteras se están volviendo más porosas que nunca a todo tipo de elementos, desde las drogas hasta las enfermedades infecciosas, pasando por el terrorismo, Estados Unidos debe movilizar coaliciones internacionales para afrontar las amenazas y los desafíos comunes.

En vista de estas nuevas circunstancias, ¿cómo debería guiar la única superpotencia su política exterior en una era de información global? Algunos estadounidenses están tentados a creer que el país podría reducir su vulnerabilidad si retirase las tropas, redujese las alianzas y siguiese una política exterior más aislacionista. Pero el aislacionismo no eliminará la vulnerabilidad. Los terroristas que atacaron el 11-S no deseaban sólo reducir el poder estadounidense, sino descomponer todo aquello que Estados Unidos representa. Incluso si Estados Unidos tuviese una política exterior más débil, dichos grupos se sentirían contrariados por el poder de la economía estadounidense, que seguiría llegando mucho más allá de sus costas. Las empresas y los ciudadanos estadounidenses representan el capitalismo mundial, que para algunos constituye anatema.

Además, la cultura popular estadounidense tiene un alcance global, independientemente de lo que haga el Gobierno. No hay forma de escapar a la influencia de Hollywood, de la CNN o de Internet. Las películas y la televisión estadounidenses expresan libertad, individualismo y cambio (además de sexo y violencia). En general, el alcance global de la cultura estadounidense ayuda a potenciar el poder blando del país. Pero, por supuesto, no con todos. El individualismo y las libertades son atractivos para muchos, pero repulsivos para algunos. El feminismo, la sexualidad abierta y las opciones individuales estadounidenses resultan profundamente subversivos para las sociedades patriarcales. Pero es improbable que esas semillas de odio catalicen el rencor más general a no ser que Estados Unidos abandone sus valores y establezca políticas arrogantes y dominantes que permitan a los extremistas atraer a la mayoría situada en el medio.

Si los estadounidenses actúan verdaderamente a favor de los intereses de otros además de los propios, escucharían a los demás y procurarían establecer una forma de multilateralismo como norma. Es cierto que los países más pequeños pueden utilizar el multilateralismo como una forma de atar a Estados Unidos, como le sucedió a Gulliver entre los liliputienses, pero esto no quiere decir que un planteamiento multilateral no beneficie en general a los intereses estadounidenses. Encuadrando sus políticas en un marco multilateral, Estados Unidos puede hacer que su poder desproporcionado sea más legítimo y aceptable para otros. Ninguna gran potencia puede permitirse el ser puramente multilateralista, pero ése debería ser el punto de partida de la política.

Un vistazo al futuro. Por el momento, es improbable que Estados Unidos se enfrente a un reto a su preeminencia por parte de otros Estados, a no ser que actúe de manera tan arrogante como para ayudar a otros a superar sus limitaciones natas. La única entidad capaz de enfrentarse a Estados Unidos en un futuro próximo es la Unión Europea en caso de que acabase convirtiéndose en una federación estricta con grandes capacidades militares, y si se permitiese que las relaciones transatlánticas se agriasen. Tal resultado es posible, pero para que se produjese harían falta cambios fundamentales en Europa y una considerable ineptitud en la política estadounidense. No obstante, incluso sin ese reto, la disminución de la flexibilidad del poder militar en una era de información global significa que Europa está ya bien situada para servir de contrapeso a Estados Unidos en el tablero económico y en el transnacional. A pesar de carecer de un equilibrio de poder militar, es posible que otros países se vean empujados a trabajar juntos para adoptar medidas que compliquen los objetivos estadounidenses.

La mayor dificultad para Estados Unidos será la de aprender a trabajar con otros países para controlar mejor a los actores no estatales que cada vez en mayor medida compartirán la escena con los Estados nacionales. Los principales retos en política exterior son cómo controlar el tablero inferior en una partida tridimensional y cómo hacer que el poder físico y el blando se refuercen mutuamente. De acuerdo con lo señalado por Henry Kissinger, la prueba que pondrá la historia a esta generación de líderes estadounidenses será si pueden convertir el actual poder predominante en un consenso internacional y en normas ampliamente aceptadas que sean coherentes con los valores y los intereses estadounidenses cuando la preponderancia empiece a menguar más avanzado el siglo. Y eso no se puede hacer unilateralmente.

Roma no sucumbió por el auge de un nuevo imperio, sino debido a la decadencia interna y a una muerte provocada por los miles de cortes infligidos por diversos grupos bárbaros. Aunque la decadencia interna siempre es posible, ninguna de las tendencias comúnmente citadas parece señalar de manera convincente hacia dicha dirección en estos momentos. Por otra parte, es más difícil excluir a los bárbaros. El coste drásticamente menor de las comunicaciones, el aumento de los ámbitos transnacionales que superan fronteras, y la "democratización" de la tecnología que pone en manos de grupos e individuos un enorme poder destructivo que antes era reserva exclusiva de los Estados, sugieren dimensiones históricamente nuevas. En el pasado siglo, hombres como Hitler, Stalin y Mao necesitaban el poder del Estado para producir un gran daño. Como ha observado la Comisión Hart-Rudman sobre Seguridad Nacional, "los hombres y mujeres del siglo XXI estarán menos atados que los del siglo XX por los límites del Estado, y menos obligados a obtener capacidades industriales para provocar estragos... Claramente, el umbral para que grupos pequeños o incluso individuos puedan infligir un daño masivo a aquellos que consideran sus enemigos está bajando espectacularmente". La defensa interior cobra una nueva importancia y un nuevo significado. Si dichos grupos obtuviesen materiales nucleares y causasen una serie de sucesos que provocasen gran destrucción o un fuerte trastorno social, las actitudes estadounidenses podrían cambiar drásticamente, aunque la dirección del cambio es difícil de predecir.

Estados Unidos está bien situado para seguir siendo la principal potencia de la política mundial hasta bien entrado el siglo XXI. Este pronóstico depende de una serie de suposiciones. Da por supuesto que la economía y la sociedad estadounidenses se mantendrán sanas; que Estados Unidos mantendrá su fuerza militar, pero no se convertirá en una potencia excesivamente militarizada; que los estadounidenses no se volverán tan unilaterales y arrogantes en su fuerza como para despilfarrar la considerable reserva de poder blando que posee la nación; y que los estadounidenses definirán su interés nacional de manera que abarque los intereses del mundo. Cada una de estas suposiciones se puede poner en duda, pero en la actualidad parecen más verosímiles que sus alternativas. Si se mantienen, Estados Unidos seguirá siendo el número uno, pero, aun así, el número uno "no va a ser lo que era". La revolución de la información, el cambio tecnológico y la globalización no van a reemplazar al Estado nacional, pero seguirán complicando a los actores y las cuestiones de la política mundial. La paradoja del poder estadounidense en el siglo XXI es que, en una era de información global, la mayor potencia desde Roma no puede alcanzar unilateralmente sus objetivos.