Los problemas de descentralizar las pensiones

En su sentencia 239/2002, de 11 de diciembre, el Tribunal Constitucional ha confirmado la validez de las ayudas complementarias a las pensiones no contributivas de vejez e invalidez establecidas en los Decretos 284/1998 y 64/1999 de la Junta de Andalucía, desestimando el recurso planteado por la Administración Central al respecto. La publicación de esta sentencia ha puesto de nuevo sobre la mesa el debate en torno a la descentralización territorial del sistema de pensiones y la coherencia del sistema general de garantía de rentas en España.

Hace pocos meses, en el manifiesto Nuestro compromiso con la paz y la solidaridad, presentado por el lehendakari Ibarretxe, se afirmaba que "resulta fundamental asumir la gestión del régimen económico de la Seguridad Social para desarrollar en toda su extensión un verdadero modelo integrado y universal de protección social en Euskadi" y que para alcanzar tales objetivos "se procederá a desarrollar una normativa propia en esta materia". La Generalitat de Cataluña ha anunciado la intención de establecer un complemento de las pensiones de viudedad, mientras que el Gobierno balear y el de La Rioja han propuesto la aplicación de un procedimiento similar al de la Junta de Andalucía para complementar las pensiones no contributivas.

Si la relación cotizantes- pensionistas cayera más, algunas CC AA no podrían sostener el pago

Parece claro que nada mejorará en el caso de la descentralización de las pensiones

Aunque existen diferencias notables entre la propuesta vasca y el resto de iniciativas, siendo la principal que estas últimas se refieren mayoritariamente al ámbito no contributivo, reconocido por la Constitución como competencia atribuible a las comunidades autónomas, todas han recibido severas críticas desde los sectores que plantean que la ruptura de la Caja Única de la Seguridad Social es el camino más rápido para acabar con uno de los elementos clave de solidaridad del actual Estado de bienestar español. Centrando el debate en el caso concreto de la posible descentralización de las pensiones, las implicaciones sociales y políticas de esta opción son tan relevantes que puede ser interesante una reflexión sobre las ganancias o pérdidas de eficiencia y equidad que podrían generar las propuestas citadas.

Desde la perspectiva del federalismo fiscal, la descentralización de las pensiones se puede defender por el deseo de aumentar la racionalidad interna de los sistemas de garantía de rentas, como se argumenta en el documento vasco, y, además, por la superior capacidad de un modelo descentralizado para dar respuesta a las preferencias de los ciudadanos en cada territorio y para afrontar con mayor rapidez problemas que puedan plantearse.

El argumento fundamental a favor de mantener centralizado el sistema de pensiones, desde el punto de vista de la eficiencia, es la tendencia de los mercados de seguros hacia la concentración, ante la existencia de rendimientos crecientes de escala, dadas las mayores posibilidades de calcular probabilidades de materialización de riesgos en colectivos grandes que en pequeños, y el ahorro de costes fijos de gestión. Estas ventajas de las grandes entidades privadas se pueden extrapolar al sector público. Un sistema centralizado debería ser más eficiente que otro fragmentado.

Otro factor a favor de una organización centralizada es la existencia de riesgos "sociales", ante los que los individuos o los colectivos pequeños tienen una menor capacidad de protección. Se entiende que el Estado tiene un margen de maniobra superior para responder a los riesgos sociales por su mayor capacidad de recaudación impositiva y de endeudamiento. Algunos riesgos sociales, además, pueden concentrarse en un único territorio y éste puede tener grandes dificultades para hacerles frente por sí sólo. Imaginemos, por ejemplo, que Asturias hubiera tenido que financiar con sus medios el gasto de Seguridad Social provocado por la reconversión industrial, o que Galicia tuviera que hacer frente a las consecuencias del desastre del Prestige.

Por otra parte, en el caso de que los entes subcentrales tuvieran capacidad para establecer los tipos de cotización de trabajadores y empresas, podría producirse un proceso de competencia fiscal para atraer inversiones hacia una determinada comunidad autónoma, de modo que se acabarían generando importantes distorsiones sobre las decisiones económicas de localización del capital productivo.

Desde consideraciones de justicia social, los argumentos relacionados con la equidad horizontal plantean algunos problemas adicionales en relación con la descentralización. Para preservar ese principio resulta obligado que sujetos que han realizado un esfuerzo de cotización similar reciban una pensión semejante. No hay que olvidar, además, que las pensiones muestran una gran capacidad para mitigar las diferencias interregionales de renta, ya que los territorios más ricos tienden a tener, como consecuencia de su mayor dinamismo, una mejor relación cotizantes-pensionistas que los más pobres. El aumento de las diferencias en la estructura de la población y el diferente dinamismo demográfico de cada territorio introduce la necesidad de poner en marcha actuaciones compensadoras si se quiere mantener una cobertura similar de las necesidades sociales en las distintas regiones. Por otra parte, en un sistema de reparto que se descentralizara, sería necesario tener en cuenta el fenómeno de las migraciones, que pueden distorsionar las relaciones cotizantes-pensionistas de las distintas comunidades. En todo caso, parece claro que los costes se elevarían notablemente en un sistema descentralizado.

Descendiendo del plano teórico a la realidad del sistema de pensiones, hay que tener en cuenta diversos elementos. El primer factor es la ausencia de un patrón común de crecimiento de los beneficiarios en las distintas regiones. El crecimiento acumulado anual del número de pensiones es muy superior en Madrid y el País Vasco (más del 3,5% los últimos 15 años) que el de regiones como Baleares y Murcia (por debajo del 1%). En segundo lugar, a pesar del carácter centralizado del actual sistema, las diferencias en el importe medio de las cuantías son notables (un 26% por encima de la media en el País Vasco y casi 20% por debajo en Galicia). La dispersión ha aumentado considerablemente en los últimos 10 años.

Las diferencias entre comunidades se explican por el distinto nivel económico, pues existe una clara correlación entre el valor añadido bruto per cápita y la pensión media, y por el diferente peso relativo de los diversos regímenes y la existencia histórica de fuertes disparidades en las cuantías de las pensiones garantizadas por los mismos. Las pensiones medias del régimen especial del carbón y del régimen general son, respectivamente, cerca de un 80% y un 20% más altas que la media, mientras que los regímenes de autónomos, agrario y del hogar son casi un 30% inferiores. Parecería necesario, en consecuencia, tratar de reforzar la coherencia interna del sistema, con carácter previo a cualquier propuesta de trasvase de competencias.

El argumento decisivo es, a nuestro juicio, la difícil sostenibilidad del sistema de pensiones en algunas regiones ante un hipotético escenario de descentralización. En los sistemas de reparto, las cotizaciones actuales financian las prestaciones de los que hoy cobran las pensiones. La descentralización de la gestión significaría que las regiones cobraran las cotizaciones y pagaran las pensiones dentro de su territorio. Esta posibilidad abre interrogantes, como la colocación del excedente de las cotizaciones y la necesidad de poner en marcha sistemas complementarios de financiación o mecanismos de compensación interterritorial para asegurar la cobertura de las pensiones en los territorios con mayores dificultades.

Pero, sobre todo, existe una relación muy desigual entre cotizantes y pensionistas. Castilla y León, Galicia y Asturias presentan una relación inferior a 1,5 cotizantes por pensionista, muy por debajo de los tres que existen en Canarias y Madrid. El País Vasco se sitúa por debajo de los dos cotizantes por pensionista (promedio nacional), en claro contraste con la situación de comienzos de los noventa.

Si la relación cotizantes-pensionistas siguiera disminuyendo, varias comunidades, especialmente en las que la renta per cápita mostrase un mayor estancamiento, serían incapaces por sí solas de asegurar el mantenimiento del sistema. En ausencia de mecanismos correctores, las autonomías que presentasen mayores problemas de financiación deberían tomar medidas, como restringir el acceso al sistema de una parte de los trabajadores o disminuir la cuantía de las prestaciones, lo que daría lugar a significativas modificaciones en los derechos de los ciudadanos según el territorio. En la práctica algo de esto ya ocurre con las rentas mínimas de inserción, cuya normativa y gestión es de competencia autonómica, pues en algunos territorios se reconocen como derecho de ciudadanía y su cuantía es razonable, mientras que en otros tienen una presencia mucho menor. Esta quiebra de la equidad no sólo se produciría en una descentralización plena de la capacidad de decisión sobre las pensiones. Incluso en un escenario como el actual, suponiendo que las comunidades tuviesen capacidad para complementar las cuantías de las pensiones vigentes, se podrían asignar cantidades superiores en los territorios de mayor actividad.

Para corregirlo sería necesaria la aplicación de un fondo de cohesión interterritorial, que transfiriera recursos de unas comunidades autónomas a otras, con el objetivo de garantizar iguales derechos. Dicho fondo tendría que alcanzar un volumen considerable, puesto que en la realidad las pensiones constituyen uno de los principales instrumentos en la corrección de las desigualdades interterritoriales e interpersonales, pese a que éste no sea su objetivo básico. De modo que cualquier propuesta de descentralización debería tener en cuenta la necesidad de establecer instrumentos que suplieran la pérdida de la capacidad redistributiva del actual sistema.

Parece claro que, aunque existen deficiencias importantes, con consecuencias territoriales, nada da garantiza que la situación mejoraría en el caso de una descentralización de las pensiones, que generaría mayores costes de gestión y podría originar problemas en el ámbito de la equidad interterritorial.

Luis Ayala Cañón y Jesús Ruiz-Huerta son profesores de Economía Aplicada en la Universidad de Castilla-La Mancha y la Universidad Rey Juan Carlos, respectivamente.