Sobre la elaboración de leyes

Los 10 rectores andaluces han aprobado un comunicado muy crítico sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades; en él señalan un buen número de insuficiencias del texto y resaltan que no se haya contado con las universidades para redactarlo. El Ministerio de Educación y Cultura ha respondido inmediatamente señalando su 'profunda sorpresa' por este último reproche ya que 'ha habido un proceso de múltiples conversaciones con rectores, individualmente, y con la propia Conferencia de Rectores'. En los últimos tiempos, vengo observando una crítica similar y una respuesta parecida en la elaboración de los más diversos textos, tanto en el ámbito estatal como en el andaluz. Así, me vienen a la memoria los enfrentamientos del Gobierno central con el Consejo General de la Abogacía a propósito de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del Gobierno andaluz con los sindicatos de policías locales a cuenta de la Ley de Coordinación de la Policía Local. Todo el mundo parece tener la idea de que el derecho a participar en los asuntos públicos justifica que los colectivos directamente afectados por una norma tengan el derecho a participar activamente en su elaboración. El ideal último sería que esos colectivos, que son los que realmente conocen el tema, pudieran confeccionarla sin mayores injerencias de los políticos, como sucedió con la Ley de Edificabilidad, en buena medida redactada por los Colegios de Ingenieros y Arquitectos y luego refrendada por las Cortes Generales.

Esta opinión es universalmente compartida en el ámbito político y se mantiene discrepante, tanto que es completamente impensable que un gobierno cualquiera replique a la crítica sobre la falta de participación de los sectores implicados en la elaboración de un anteproyecto de ley diciendo que, en efecto, el texto presentado es responsabilidad exclusivamente suya y que, mientras nada tiene que decir sobre las críticas al contenido, no le parece de recibo que alguien le discuta su competencia para elaborarlo. Como mínimo, se acusaría a quien así razonase de veleidades autoritarias incompatibles con los principios democráticos de un Estado social y democrático de Derecho como el nuestro.

Sin embargo, tengo para mí que no sería una repuesta tan descabellada como en principio pudiera parecer. Desde luego, leyendo la Constitución y el Estatuto de Autonomía no se aprecia a simple vista que el Gobierno tenga que consultar con nadie para elaborar sus anteproyectos, más bien lo contrario: en el sistema parlamentario que ambos textos configuran, el Gobierno tiene una iniciativa legislativa incondicionada; es más, es él quien tiene la responsabilidad de -por usar los términos del artículo 87 de la Constitución- dirigir 'la política interior y exterior', por lo que parece lógico que sea él quien cocine libremente el texto que quiera y luego todos los actores políticos (y los simples particulares) opinemos sobre lo que está preparando y que todavía dista mucho de ser un plato preparado para llevar: como poco, cualquier anteproyecto tiene que pasar por el Consejo de Ministros, el Congreso y el Senado antes de convertirse en norma vinculante; por no hablar de los distintos dictámenes a los que se ven sometidos un buen número de textos antes de ingresar en las Cortes (Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, el mismo Consejo de Universidades, etcétera) cuando tratan de regular determinadas materias.

Desde el punto de vista político, me temo que llego a la misma conclusión heterodoxa: está muy bien que los grupos sociales expresen su parecer en la elaboración de las leyes (no pocos parlamentos, comenzando por el de Estados Unidos, tienen configurado un procedimiento informativo para que puedan intervenir las organizaciones sociales interesadas en un proyecto de ley), pero me parece del todo exagerado considerar que hay una especie de derecho de 'autonormación' de los principales afectados por una determinada ley. Por mucho que ya no podamos mantener la concepción ilustrada de la ley como producto de la libre reflexión, con 'luz y taquígrafos', de los representantes del pueblo, me parece que tampoco es cuestión de dejar a los colectivos sociales elaborar las normas generales que les afecten preferentemente pues es casi seguro que se cumpliría una ley social enunciada por el viejo Marx: cuando los miembros de un colectivo cualquiera se ponen de acuerdo sobre las normas que han de regirlo, raramente será en beneficio de la sociedad, pero siempre en beneficio propio.

Agustín Ruíz Robledo es profesor titular de Derecho Constitucional.