La razón y el presupuesto

¿Cómo se elabora un presupuesto? De la noche a la mañana. ¿Quién controla la eficacia del gasto? Nadie. ¿Qué criterio prima en la subida de unas partidas en detrimento de otras? La calidad de las relaciones personales entre los funcionarios de la dirección general de presupuestos y los responsables ejecutivos de la gestión.Eduardo Zapico, experto en gestión presupuestaria con años de experiencia en Estados Unidos y la Unión Europea, dibujó la semana pasada en Valencia una auténtica caricatura sobre las inercias administrativas y trabas burocráticas que deben salvar los responsables ejecutivos de la cosa pública cuando se enfrentan a los cuadriculados responsables del tesoro para elaborar los presupuestos anuales.

Zapico fue miembro de la Oficina Presupuestaria que dirigía José Barea y se expresó, ante un grupo de auditores de diversas administraciones regionales que participaban en las jornadas técnicas organizadas por la Sindicatura de Comptes con ocasión de su aniversario, con la misma soltura que le costó el cargo al viejo profesor.

Zapico comentó que el denominado presupuesto por programas puede traducirse en "un disparate" cuando se elabora anualmente con los criterios tradicionales que consideran los responsables del tesoro. La tendencia habitual es aplicar el IPC a los fondos consignados en ejercicios anteriores, el denominado criterio incrementalista, sin atender a las necesidades reales. Zapico ilustró el caso con la desgraciada experiencia de un subdirector que necesitaba dinero para clorar el agua de consumo humano de acuerdo con una nueva normativa. El subdirector en cuestión pedía una cantidad modesta, pero el crecimiento porcentual de la partida correspondiente respecto al ejercicio anterior era del 3.000%, un aumento inabordable para los técnicos de Hacienda.

El conjunto de la exposición de Zapico puso de manifiesto la "desconfianza" entre los responsables del tesoro y los gestores. En un trabajo sobre la reforma de la ley general presupuestaria elaborado por el propio Zapico, el experto apunta las tácticas habituales de unos y otros para eludir una negociación real.

Los "guardianes del tesoro", que carecen de tiempo, recursos y capacidad de cálculo para elaborar las cuentas públicas, apuestan por las "reducciones porcentuales generales e iguales para todos los capítulos de manera que se reduzcan las protestas de los afectados". Los técnicos de Hacienda suelen "evaluar la capacidad de las personas" con las que negocian: "ya que no se pueden evaluar los programas, se evalúa a su responsables". Siempre empiezan diciendo "no" cuando se les pide una mayor dotación. Y se niegan a conceder aumentos sobre aquellas partidas que no llegaron a consumirse en ejercicios anteriores, una forma de actuar que impulsa a los gestores a dilapidar de forma apresurada a fin de año el crédito disponible para poder reclamar cantidades similares en ejercicios posteriores.

Los ejecutores del gasto, los gestores, por el contrario, "piden más de lo que necesitan" para intentar arrancar lo que esperan. Zapico sugiere que no se debe pedir demasiado porque "se romperían los lazos de confianza", pero advierte sobre el peligro de pedir poco. "¿Cómo conseguirlo?". El experto aconseja "cultivar la amistad de los técnicos de la dirección general de presupuestos"; "defender relativamente las partidas menos importantes" porque las sustanciales se sustentan por sí mismas; impulsar "campañas publicitarias" y fomentar que los destinatarios de los fondos acudan a la prensa para crear necesidades políticas; o "sacar a la luz declaraciones de ministros o parlamentarios durante las negociaciones" con los técnicos de Hacienda.

La dinámica administrativa sólo podría corregirse introduciendo modelos de análisis de los costes y beneficios derivados de los diversos programas o métodos estadísticos de control, que -"se lo puedo asegurar"- la administración española no aplica.

Una prueba de la torcida inercia en todo lo relativo a los presupuestos públicos es la importancia que los políticos conceden al debate anual de las previsiones de gasto para el ejercicio, que choca frontalmente con el escaso seguimiento parlamentario de la ejecución real de las diversas partidas un año después. Zapico subrayó que "el exceso de información" que manejan los responsables de la elaboración de los presupuestos "oculta lo relevante" y suspiró por la introducción de "racionalidad, aunque sea en pequeñas dosis" para corregir errores que se suelen prorrogar de año en año.

El experto sugirió que los presupuestos deberían elaborarse de acuerdo a grandes objetivos estratégicos para flexibilizar la capacidad de maniobra de los gestores y los plazos de ejecución de los programas. Apostó por la implicación directa de los ejecutivos en la elaboración de las cuentas para salvar su distancia con los "guardianes del tesoro". Y concluyó que la "incertidumbre" que perciben los técnicos de Hacienda ante los programas que impulsan los responsables políticos sólo puede salvarse a través de gestión, gestión y gestión.