¿Una Constitución eternamente abierta?

La Constitución Española cumplió anteayer veintiún años de edad con bastante buena salud: de no ser por las goteras y las fisuras de su Título VIII, el estado de conservación del edificio erigido en 1978 sería incluso excelente. Pero los arreglos constitucionales laboriosamente negociados hace dos décadas para desmontar el Estado franquista y sustituirlo por una estructura territorial autonómica orientada a satisfacer las aspiraciones nacionalistas no han servido para resolver por completo los problemas del pasado y han suscitado conflictos de nuevo tipo. La Declaración de Barcelona suscrita en julio de 1998 por CiU, PNV y BNG resolvió encauzar las reivindicaciones de las tres formaciones nacionalistas hacia una relectura -o una eventual reforma- del texto constitucional que permita distinguir definitiva e irreversiblemente a Cataluña, País Vasco y Galicia de las restantes catorce comunidades autónomas mediante la elevación de sus techos competenciales, el reconocimiento simbólico de su soberanía y la singularidad de sus instituciones de autogobierno.Las esperanzas puestas por los nacionalistas en la posibilidad de conseguir esas pretensiones mediante una reinterpretación de la Constitución capaz de evitar el largo y difícil camino de la reforma de su texto (con su exigencia de mayorías cualificadas de las Cortes Generales y referéndum popular) cuentan con la eventual ayuda de la escalera de incendios ofrecida por el artículo 150.2. Esa salida de urgencia autoriza no sólo la delegación, sino también la transferencia por ley orgánica desde la Administración central a las comunidades autónomas de "facultades correspondientes a materias de titularidad estatal" que se presten al traspaso competencial "por su propia naturaleza". Algunos expertos mencionan además, como vía excepcional para aumentar la ya amplísima autonomía del País Vasco, la Disposición Adicional Primera, que "ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales" (esto es, Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Navarra) y autoriza "la actualización general de dicho régimen foral" en el marco de la Constitución.

Los nacionalistas afirman que la presencia de esas dos válvulas de escape en el texto constitucional sirve de prueba y garantía de que el Estado de las Autonomías es un modelo indefinidamente abierto, susceptible de ser modificado sobre la marcha en función de las necesidades y de las conveniencias de CiU, PNV y BNG. En su excelente libro sobre El Estado Autonómico (Alianza, 1999), el profesor Eliseo Aja señala, sin embargo, que esa permisiva tesis implicaría la negación de la naturaleza normativa de la Constitución. "¿Se puede imaginar una liga de fútbol o de cualquier otro deporte que fijara para cada partido reglas diferentes? ¿Sería razonable cambiar el sistema electoral y la composición y funciones de los Parlamentos en cada elección?". Si todas las instituciones sociales precisan de cierta permanencia para su buen funcionamiento, con mayor razón será necesario garantizar la continuidad de la estructura territorial del poder, que afecta tanto al desarrollo interno de las autonomías como a sus relaciones con el Estado. El lenguaje ordinario suele cambiar de significado cuando es utilizado de forma técnica: en Derecho constitucional el término abierto no se contrapone a cerrado, sino a determinado; mientras el modelo autonómico no sea reformado según los procedimientos establecidos por la Constitución, su actual diseño normativo vincula a todos los poderes públicos y les impone las reglas de juego.

Por lo demás, cualquier relectura de la Constitución que intentara su reforma encubierta a través de algún fraudulento truco hermenéutico fracasaría a la hora de solucionar el auténtico cuello de botella del Estado de las Autonomías: la incapacidad del Senado para cumplir el papel de "Cámara de representacion territorial" que le asigna el artículo 69. Las bienintencionadas tentativas de buscar remedios funcionales a esas deficiencias mediante la creación de una Comisión General de Comunidades Autónomas y la modificación del reglamento de la Cámara Alta han resultado inútiles. Ya va siendo hora de que las fuerzas políticas acometan la urgente tarea de proceder a un replanteamiento estructural del Senado aunque el precio a pagar sea la reforma parcial de la Constitución sin el siempre conveniente apoyo nacionalista.