Balanzas fiscales y financiación autonómica

Y JESÚS RUIZ-HUERTA CARBONELLA lo largo de las últimas semanas hemos tenido ocasión de ver en la prensa un notable crecimiento de artículos e informaciones sobre el saldo de las balanzas fiscales y los importantes desequilibrios que se pueden estar produciendo entre las comunidades autónomas, al recaer sobre algunas de las comunidades relativamente ricas del Estado español saldos negativos muy elevados, que estarían incluso poniendo en cuestión sus propias perspectivas de desarrollo. Como hemos podido leer recientemente en este mismo diario, tales saldos negativos estarían produciendo un nuevo problema de inequidad territorial, ya que, en términos europeos, regiones de similar nivel de desarrollo (con renta per cápita semejante) serían contribuyentes netos en nuestro país, mientras que serían receptoras netas en otros países vecinos.En el último, ya lejano, debate sobre las autonomías celebrado en el Senado, el presidente Pujol solicitaba la elaboración de las balanzas fiscales del Estado, como procedimiento para conocer el grado de participación de los distintos territorios en la financiación de los servicios públicos suministrados a todos los ciudadanos. En nuestra opinión, se trata de una petición muy razonable y debería ser atendida cuanto antes, como mínimo para intentar aclarar el panorama, evitar la manipulación por unos y otros de cifras arbitrarias y poco fundamentadas científicamente, y procurar un cierto ámbito de consenso, al menos en un campo como éste, que se refiere a la más rigurosa medición de lo que está pasando.

Pero mientras esa labor se pone en marcha, tal vez sea oportuno aclarar algunos conceptos en relación con el problema que nos ocupa; es decir, si tiene algún fundamento proponer una nueva reforma del sistema de financiación autonómica porque las balanzas de las regiones más ricas presenten un elevado déficit fiscal. Intentemos para ello responder a una serie de preguntas relacionadas que permitan arrojar algo de luz en un debate tan delicado como éste.

La primera pregunta parece elemental: ¿qué es una balanza fiscal? ¿Cómo se obtiene? De forma muy simple podríamos decir que una balanza fiscal pretende medir la relación entre el total de ingresos (fundamentalmente impuestos) que pagan a la Hacienda pública los ciudadanos de un territorio y los gastos públicos en forma de servicios que reciben del sector público para atender las necesidades colectivas. Las balanzas fiscales tienen un especial interés en países descentralizados, o en procesos de descentralización, para intentar medir cuánto contribuye (o se beneficia) cada territorio de la acción pública. Aunque, en sentido estricto, las balanzas deberían tomar en consideración el volumen total de gastos e ingresos públicos, tanto estatales como regionales, normalmente el cálculo se limita al estudio de lo que el Gobierno central hace respecto a los Gobiernos descentralizados.

En otros términos, y para referirnos al caso español, las balanzas fiscales pretenden medir cuánto recauda el Gobierno central en cada comunidad autónoma y qué parte de su gasto beneficia a dicha comunidad. Si el Gobierno gasta más de lo que recauda, diríamos que en ese caso el saldo fiscal sería positivo, mientras que el saldo negativo se produciría cuando el Gobierno central recauda más ingresos que lo que gasta en una determinada comunidad.

Como cuestión previa, es importante subrayar que son los individuos los que trabajan, obtienen renta, pagan impuestos y utilizan servicios públicos, y no los territorios en los que viven. Por lo tanto, es fundamentalmente la distribución personal de la renta la que determina el resultado de las balanzas fiscales. Y la distribución personal es el núcleo duro a la hora de considerar las cuestiones distributivas, porque es el aspecto más difícil de alterar. Otras distribuciones de renta, como las territoriales, son más discutibles. Puede pensarse, por ejemplo, que si hiciéramos el ejercicio de calcular balanzas fiscales por provincias, la desigualdad territorial aparente sería mayor.

En el mismo sentido, cuando se calculan "los impuestos que paga Madrid, Cataluña o el País Vasco", estamos sumando normalmente lo que pagan los residentes en dichos territorios, y no los naturales, porque los impuestos pagados por extremeños, andaluces o gallegos emigrados a dichas zonas no están excluidos del cómputo, ni sumados los de madrileños, catalanes o vascos residentes fuera de su comunidad.

Como se puede apreciar por los argumentos anteriores y otros que podrían añadirse, el cálculo de las balanzas fiscales autonómicas no es sencillo. En primer lugar, hay que contar con buenos datos y hacer un ejercicio exhaustivo de búsqueda de todos los ingresos y gastos relevantes.

Pero además hay que resolver algunos problemas importantes, como los que se refieren a aquellos servicios públicos (que son muchos) que benefician a ciudadanos de otros territorios (piénsese, por ejemplo, en la atención sanitaria suministrada por un hospital que se localiza en una zona limítrofe entre dos comunidades autónomas o en las obras de construcción de una autovía entre dos regiones ricas -pobres- densamente pobladas, invirtiendo en un tramo intermedio del trayecto que transcurre por otra comunidad pobre -rica- de escasa densidad de población), o los que afectan a los fenómenos de exportación de los tributos: por ejemplo, si un ciudadano de Madrid compra unos pantalones vaqueros producidos en la Comunidad Valenciana, los impuestos asociados a esa compra ¿a qué comunidad deben ser asignados?, porque normalmente serán objeto de liquidación en Valencia y no cabe duda de que el esfuerzo fiscal se hizo en Madrid.

Como es obvio, el mismo razonamiento puede hacerse respecto a actividades realizadas fuera de Madrid o sobre impuestos sobre la renta o la propiedad generados en un cierto territorio, pero satisfechos en otro, donde se localiza el domicilio o la sede social del correspondiente sujeto pasivo.

Por último, no hay que olvidar el problema del déficit público. ¿Cómo debe repartirse el déficit? ¿Debe excluirse del análisis? Como es obvio, el problema no es muy importante si el déficit no es grande; pero si representa un volumen importante, como ocurrió en 1993, por ejemplo, los resultados de los saldos fiscales pueden variar notablemente. El saldo fiscal puede crecer de manera significativa, por ejemplo, si el cálculo se hace suponiendo que hay equilibrio presupuestario y todo el gasto se cubre con impuestos. Pero esa hipótesis está distorsionando la realidad.

Por las razones anteriores, no es de extrañar que las cifras recogidas en los estudios puedan variar tanto. En algunos casos incluso, las diferencias de los resultados pueden llegar a ser del 100%. Ante ese panorama resulta poco serio utilizar una cifra, normalmente la más conveniente para los intereses que se desean defender, como si fuera la única o la mejor. O, como suele siempre hacerse, sin explicar cómo se ha calculado dicha cifra y la fuente de donde procede.

A nuestro juicio, hacer una balanza fiscal es una tarea compleja y laboriosa en la que hay que tomar decisiones metodológicas que deben ser razonablemente justificadas. Según cuáles sean esas opciones, los resultados finales pueden variar de forma extraordinaria.

Una segunda pregunta aludiría a la gravedad del desequilibrio de las balanzas fiscales: ¿es un problema comprobar la existencia de balanzas fiscales desequilibradas? Si se admite que la estructura del sistema impositivo debe responder a criterios de progresividad (que paguen más quienes más capacidad económica tienen), lo que constituye un imperativo constitucional en nuestro país, incluso suponiendo que la distribución del gasto público estatal fuera neutral (igual per cápita), el resultado esperable es que las regiones de elevada renta presentarán un saldo deficitario en su balanza fiscal, mientras que las de renta reducida tendrán un superávit en sus flujos de ingresos y gastos.

En cada caso, la amplitud del desequilibrio dependerá del grado de progresividad fiscal elegido y del patrón de distribución del gasto por el que se opte. Parece razonable esperar, además, que si en las regiones de renta baja existe un porcentaje elevado de paro y un importante déficit de capital público, el desequilibrio tenderá a ser mayor.

Si ése es el escenario, el desequilibrio de las balanzas no sería sino el resultado normal, y se vería incentivado por la importancia de las diferencias en términos de renta, empleo y stock de capital público. En la misma dirección, la política de gastos de la Unión Europea incrementaría el saldo fiscal positivo de las regiones de menor renta (fondos regionales y Fondo de Cohesión), de especialización agraria (FEOGA) o en situación de crisis económica (FSE).

En efecto, cuando se revisan los trabajos sobre balanzas fiscales efectuados en España, los resultados son siempre recurrentes: las comunidades de Madrid, Cataluña o Baleares son aportantes netos (sus saldos son siempre negativos), mientras que Andalucía, Extremadura, Asturias y las dos Castillas son receptoras netas de recursos.

Por lo tanto, se produce lo que razonablemente cabría suponer a priori. Al margen de las cuestiones metodológicas que se recogían anteriormente, la dimensión de los saldos, hemos de reiterarlo de nuevo, depende de la estructura progresiva del sistema fiscal y de los patrones de distribución del gasto público estatal. Son éstos los dos motores que determinan el saldo final de las balanzas fiscales.

Una tercera pregunta que podría ser formulada aludiría al carácter particular o general del problema de la existencia de un saldo fiscal excesivo. ¿Se trata de un problema especial de alguna comunidad autónoma?

Una vez más, a la luz de los estudios de balanzas fiscales realizados hasta la fecha, debemos responder que no nos parece que exista ninguna comunidad especialmente alejada del resultado que debería obtener en función de su nivel de renta y su peso económico y demográfico. En consecuencia, entendemos que si se desea conseguir un mayor equilibrio de las balanzas fiscales habría que proponer una reforma general del sistema fiscal estatal y/o una nueva determinación de los patrones distributivos del gasto público central.

La última cuestión a dirimir se refiere al modelo de financiación autonómica: ¿qué papel juega el modelo de financiación autonómica? ¿Debe ser reformado para conseguir el equilibrio de las balanzas? Para contestar a estas preguntas debemos insistir en que, cuando se discute de balanzas fiscales, lo que se está discutiendo no es sino el modo en el que la Administración central del Estado ejerce sus competencias redistributivas (recordémoslo, a partir del mandato recogido a lo largo de todo el texto constitucional y de forma más expresa en los artículos 9.2, 40.1 y 31.1 y 2).

Con independencia del juicio que nos merezca la acción redistributiva del Estado, no nos parece que exista una línea de conexión directa entre este problema y el modelo de financiación autonómica. La fijación de los recursos que necesitan las comunidades autónomas para ejercer las competencias comunes, de educación y sanidad a su cargo no es algo que tenga conexión directa ni evidente con la intensidad de los desequilibrios fiscales.

Es muy legítimo pedir la reforma del sistema de financiación autonómica, pero existen para ello suficientes razones inherentes a su funcionamiento actual como para tener que irse de excursión al lejano territorio de las balanzas fiscales.