La diplomacia parlamentaria

La diplomacia moderna nació durante el tránsito del medievo a los tiempos modernos, a mediados del siglo XV, precisamente en el momento en que surgía la forma política que se conoce con el nombre de Estado. Bajo la autoridad del Rey, se impone la unidad territorial, la centralización del Gobierno y la sumisión al príncipe de las clases sociales y de los cuerpos privilegiados. Los monarcas se ven obligados a desarrollar una activísima política internacional, y para ello se dotan de una diplomacia permanente. Desde entonces, la diplomacia ha experimentado numerosas transformaciones como consecuencia de los propios cambios en el mundo internacional, entre los que hay que destacar los causados por el progreso técnico y las mutaciones sociales.Los instrumentos clásicos de la diplomacia -las cancillerías y las embajadas- no pueden abarcar por sí solos los múltiples canales de intercambio que ofrece la compleja y variada realidad internacional de nuestros días. En un mundo globalizado e interdependiente, los Estados se relacionan constantemente a través de una infinidad de canales de muy diversa naturaleza. Los Gobiernos ya no son los agentes únicos de los procesos de intercambio y de comunicación entre los pueblos. El comercio, la cultura, el deporte, la técnica y la información hacen más hoy día por acercar o alejar a las naciones de lo que antaño pudieron conseguir los convencionales sistemas de alianzas.

La creciente internacionalización de todos los ámbitos de las relaciones sociales ha roto los modelos institucionales clásicos. Hoy, la diplomacia ya no puede quedar reducida al innovador marco diseñado a principios del siglo XVII por Juan Antonio de Vera y Zúñiga en su obra clásica El perfecto embajador -el más profundo y completo ensayo en la materia de la época posrenacentista en Europa-, sino que ha adquirido nuevas formas y novedosas manifestaciones. La sola referencia a las oficinas comerciales y la importancia que han adquirido en las cancillerías actuales nos revela la profundidad de los cambios experimentados. Todo ello ha ido acompañado, en el ámbito político, de un proceso acelerado de internacionalización con el nacimiento de espacios de integración supranacional, de carácter regional o sectorial, y de la proliferación de organizaciones transnacionales partidistas. Todos estos fenómenos no son sino respuestas a los retos de una sociedad cada vez más globalizada.

Como consecuencia de la acción mancomunada de todos estos factores, la diplomacia moderna se ha enriquecido con la aparición de diferentes subtipos de diplomacia integrados en un tronco común. Se habla así de una diplomacia cultural, de otra comercial e incluso de una "diplomacia parlamentaria". Esta última expresión, acuñada hace escasos años, está hoy plenamente aceptada en los medios académicos.

¿En qué consiste esta "diplomacia parlamentaria"? ¿Cuáles son sus retos y problemas? ¿Cuáles sus tendencias? No basta con la detección del fenómeno, es preciso analizarlo y, si es posible, organizarlo para que no se disperse o se desperdicie en mero "turismo parlamentario", como ha podido aparecer ante la opinión pública alguna de sus manifestaciones más distorsionadas.

El concepto "diplomacia parlamentaria" engloba el complejo entramado de relaciones institucionales e informales que vinculan a las Cámaras legislativas y a sus miembros. En un sentido amplio, también abarcaría las competencias constitucionales propias del Legislativo en el campo de la política exterior autorización de convenios y tratados, así como la labor de control de la acción del Gobierno en este campo. Esta diplomacia tiene carácter complementario con respecto a la diplomacia gubernamental.

La acción internacional de las Cámaras se materializa en diferentes modalidades o, para decirlo con otras palabras, la "diplomacia parlamentaria" del Legislativo se manifiesta actualmente en múltiples y variadas formas, hasta el punto de que podríamos intentar establecer una tipología:

a) Las numerosas acciones en el ámbito exterior que se conocen tradicionalmente como relaciones interparlamentarias y que abarcan los encuentros de delegaciones ocasionales o permanentes, la presencia de foros parlamentarios y en asambleas parlamentarias de organizaciones como el Consejo de Europa, la OTAN, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y la Unión Europea Occidental. Conviene recordar que dos españoles presiden actualmente dos de estas asambleas: Javier Rupérez, la de la OSCE, y Lluís Maria de Puig, la de la UEO. Además hay que incluir en este apartado la labor de la delegación española en la Unión Interparlamentaria.

b) La formación de grupos de amistad en los que se integran parlamentarios de los dos países implicados. Esos grupos dan estabilidad, permanencia y pluralidad a las relaciones entre esos países. Entre nosotros, y hasta la pasada legislatura, el criterio para la creación de grupos de amistad era muy restrictivo, puesto que sólo existían con países fronterizos: con Francia y con Portugal. En la actual legislatura hemos ampliado el estrecho marco anterior, con el objetivo de facilitar la creación de grupos interparlamentarios de amistad con países europeos miembros de la Unión, con países de la comunidad iberoamericana y con países con los que existen especiales vínculos de amistad. Ello ha permitido crear recientemente el Grupo de Amistad con Argentina y permitirá la inminente constitución de otros en el futuro, probablemente con Marruecos. Hace apenas unos días, la Mesa del Congreso aprobó la creación de sendos grupos de amistad con Italia y con Alemania y pronto abordaremos los primeros pasos para la futura constitución de otro con el Reino Unido. Con México se vienen celebrando con cierta periodicidad reuniones interparlamentarias y a mediados de marzo ha tenido lugar la novena de la serie. Durante nuestra reciente visita a Japón, a principios de marzo, se habló de la posibilidad de crear un Grupo de Amistad España-Japón, similar al existente desde hace años en la Dieta japonesa.

c) La actividad de los presidentes de las Cámaras. En este sentido hay que mencionar la existencia de importantes foros de presidentes con reuniones de carácter periódico. Es el caso de la Conferencia de Presidentes de Parlamentos Democráticos Iberoamericanos, celebrada anual-

mente entre 1983 y 1987, que tuvo su última reunión en 1991 y que esperamos reanudar el 29-30 de mayo próximo en Madrid, con la convocatoria de la VIII Conferencia, que ya hemos transmitido a nuestros colegas iberoamericanos. Los objetivos de este foro son, por un lado, el fomento de las relaciones parlamentarias entre las naciones de la comunidad iberoamericana; por otro el fortalecimiento de valores comunes como la democracia, la libertad y la paz. Otros foros dignos de mención son la Conferencia de Presidentes de Parlamentos de la Unión Europea o las reuniones de presidentes de Parlamentos del Mediterráneo, zonas prioritarias de nuestra política exterior. El primero de ellos nos ha convocado a finales del pasado mes de febrero en La Haya para abordar la Conferencia Intergubenamental y nos reunirá nuevamente y más adelante, en junio, en Helsinki. El segundo nos llevará a Atenas en el mes de abril, donde discutiremos el fortalecimiento de la cooperación entre los Parlamentos mediterráneos en el marco de la Conferencia de Barcelona.¿Cuáles son las ventajas de estas nuevas formas de acción exterior del Estado por medio del Parlamento?

En primer lugar, tienen a su favor una mayor pluralidad en la representación -lo que les dota también de una notable permanencia- y menor formalismo, hechos que contrastan con los rasgos tradicionales de la diplomacia clásica y que actúan como un complemento ideal de la misma. Además, actúa como factor dinamizador de las relaciones bilaterales, pues, manteniéndose en estrecha coordinación con la diplomacia gubernamental" pone a disposición de los ciudadanos y de las administraciones respectivas un instrumento para la canalización y realización de numerosos intereses, bien sean comerciales culturales o políticos.

Dicho en otros términos, llega allí donde en ocasiones no puede llegar la diplomacia clásica, permanece por encima de los avatares políticos de los distintos Gobiernos y, además, como ha señalado lúcidamente Philippe Séguin, presidente de la Asamblea Nacional francesa, permite realizar el control sobre el Ejecutivo; allí donde el Ejecutivo llegue allí ejercerá, el Parlamento su control.

A todo ello hay que añadir su capacidad, para actuar como factor de garantía de la comunidad internacional en lo que al respeto de los principios democráticos fundamentales se refiere, véase la presencia de parlamentarios como observadores en procesos electorales, en procesos de paz o en foros internacionales de defensa de derechos y libertades.

En un mundo como el actual, que vive profundas mutaciones por la acción combinada de múltiples factores, la "diplomacia parlamentaria", se configura como un instrumento de especial utilidad para fomentar las relaciones de amistad y cooperación entre los pueblos libres representados en sus Parlamentos y como un complemento ideal de la diplomacia clásica, a la que no pretende en ningún caso disputar la función esencial y tradicional que esta última viene desarrollando. La "diplomacia parlamentaria" no debe, por tanto, contemplarse con recelos o reticencias, sino que ha de ser comprendida y estimulada, porque no es sino un medio novedoso e idóneo puesto al servicio de los Parlamentos y de los Estados para facilitar el diálogo entre los mismos a través del continuo intercambio de ideas y de la búsqueda de soluciones a los eventuales conflictos de intereses.