Mucho por pensar y debatir
Dieciséis votos son la causa inmediata del próximo cambio en la financiación de las comunidades autónomas, que en todo caso se tenía que negociar para el quinquenio 1997-2001. El acuerdo político entre PP y CiU plantea un modelo general de financiación con modificaciones muy importantes. Con este pacto se ha avanzado mucho en la solución de alguna de las deficiencias más sustanciales del funcionamiento de nuestras haciendas territoriales.Considero, sin embargo, que todavía queda mucho por pensar y debatir. El calibre de los problemas que comentaremos aconseja el concurso de las mejores capacidades técnicas y el intento del mayor consenso posible. Si se resuelven estos problemas nos encontraremos ante un hecho histórico. Si se falla en el intento aumentarán las tensiones políticas y el gasto, perdiéndose con ello las ganancias que se hayan podido obtener.
La idea tras el término corresponsabilidad fiscal es que la responsabilidad de la financiación del gasto público debe recaer, al menos en buena parte, en quien gasta, ya que cualquier control es muy difícil e ineficiente sin el coste político frente al electorado de tener que financiar ese gasto.
La corresponsabilidad fiscal implica una financiación autonómica básicamente mediante impuestos, pues tal responsabilidad no se alcanza ni con las transferencias ni con la emisión de deuda. La descentralización de los impuestos es una consecuencia lógica de la descentralización del gasto. Si un Gobierno no puede determinar cuánto ingresar, decidirá mal cuánto gastar.
El diseño de la descentralización de los impuestos es un ejercicio de compromiso entre la necesidad de conceder a los Gobiernos territoriales una discrecionalidad suficiente para que puedan determinar su nivel de ingresos, e insuficiente para causar costes significativos de eficiencia y equidad. La teoría de la Hacienda pública tiene bien estudiado este tema y establece como compromisos adecuados la descentralización del IRPF, a través del sistema de recargos o de la utilización de tarifas autonómicas; la del IVA, en su fase minorista o compartiendo la recaudación, y, con algunos problemas, la de determinados impuestos especiales, al igual que la cesión, sobre todo de su recaudación total o parcial, de la imposición sobre la riqueza o sobre las transmisiones patrimoniales.
Con la utilización, más en el ámbito municipal, de los impuestos sobre los bienes inmuebles o de determinada tributación sobre la actividad económica y de las tasas y precios públicos se cuenta con unas fuentes de financiación suficientes para un contexto fiscal descentralizado.
El componente fundamental de la nueva reforma de la financiación autonómica es la introducción del criterio de corresponsabilidad fiscal concretado en la participación de las comunidades autónomas de régimen general en la recaudación, regulación y gestión del IRPF. Hay que señalar que la actual cesión de un 15%, de la recaudación del IRPF a las comunidades autónomas no supone responsabilidad fiscal de éstas, ya que, en esencia, es sólo una forma peculiar de realizar transferencias.
Con el nuevo sistema, las comunidades autónomas participarán, según su nivel competencial y del volumen de recursos, hasta en el 30% del IRPF correspondiente a los residentes en sus respectivos territorios. Cuando se logren igualar los techos de competencias de las comunidades autónomas del artículo 143 con las del 151 -Cataluña, País Vasco, Andalucía y Galicia- (las de educación, según el acuerdo PP-CiU, y también, considero, las competencias sanitarias del Insalud), la participación supondrá en el IRPF "compartido":
- La reducción del IRPF estatal para atribuir a las comunidades autónomas una parte de la capacidad recaudatoria y la correspondiente progresividad del impuesto.
- El establecimiento de una tarifa autonómica (mínimo exento, número de tramos y tipos) y de deducciones independientes de las de la Hacienda central.
- La participación de las comunidades autónomas en la dirección de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en su respectivo territorio con relación al IRPF.
- La implantación de un sistema autonómico de anticipos a cuenta de la liquidación definitiva en forma de participación en las retenciones, pagos fraccionados e ingresos a cuenta del IRPF.
- La atribución de capacidad normativa en los tributos ya cedidos (impuesto sobre el patrimonio, transmisiones patrimoniales, sucesiones y donaciones, juego).
Un primer problema podría surgir del artículo 157.1 de la Constitución, que establece los, recursos de las comunidades autónomas, y que admite, entre otros, la participación en los ingresos del Estado, los recargos y los impuestos cedidos. No hay referencia explícita a compartir capacidad normativa. Sin embargo, este problema puede ser menor en tanto se entienda que la Constitución sólo establece las categorías de recursos y que su concreción se logra con la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que, en todo caso, habrá que reformar. Se puede pensar que las comunidades autónomas pueden utilizar, constitucionalmente, tipos impositivos y deducciones en la medida en que esto afecta exclusivamente a la recaudación derivada del tributo cedido.
Otro posible problema constitucional para la atribución de capacidad normativa en la imposición sobre el patrimonio o sobre las sucesiones y donaciones procede del artículo 157.2, que prohíbe a las comunidades autónomas adoptar medidas tributarías sobre los bienes situados fuera de su territorio.
En cuanto a la LOFCA, será necesario modificar los párráfos 1 y 3 de su artículo 10, que sólo hacen referencia actualmente a la cesión de recaudación, para que sea posible que las comunidades autónomas puedan regular las tarifas u otros elementos, de determinados impuestos y compartan su gestión. El párrafo 2 del artículo 10 también debería modificar se para intentar evitar un cambio de todos los estatutos de las comunidades autónomas en la aplicación del nuevo sistema. El artículo 11 de la LOFCA, que lista los tributos que pueden ser cedidos a las comunidades autónomas, ha de ser modificado para permitir la cesión del IRPF y, por supuesto, la propia ley del IRPF deberá modificarse.
Compartir la tarifa del IRPF, teniendo como referencia una participación máxima del 30% de la recaudación correspondiente a los residentes en las comunidades autónomas, plantea problemas técnicos, sobre todo si la capacidad normativa se amplía a la progresividad, al mínimo exento y a las deducciones. En este caso, desdoblar la tarifa no es tan sencillo como cuando se tiene una tarifa progresiva estatal más un impuesto proporcional, para lo que simplemente se podrían minorar los tipos marginales del impuesto central en los puntos del tipo único aplicable en el impuesto autonómico.Con dos tarifas progresivas, por ejemplo, se puede operar con un mismo número de tramos o no, las cantidades exentas pueden variar, se pueden establecer diferencias entre la declaración individual y la conjunta, etcétera. Como es natural, por otro lado, la capcidad recaudatoria autonómica varía de acuerdo con su normativa, y así variará el resto de los recursos que se deban transferir. La existencia o no de topes a la recaudación autonómica por IRPF y los años de referencia para el cálculo también al teran, y hacen compleja, la estimación del resto de trarisferencias.
Otro problema en cuanto al IRPF es el del sistema de anticipos formado por las retenciones, pagos a cuenta y pagos fraccionados. Estos últimos no plantean problemas muy serios, ya que los obligados al pago coinciden con los sujetos pasivos del impuesto y se podrá diferenciar, aproximadamente, la parte de la Hacienda central de la que corresponde a la autonómica. En cambio, con los ingresos a cuenta y las retenciones, los sujetos obligados difieren, pudiendo diferir también sus domicilios fiscales.
El cálculo y el control de estos últimos anticipos de la liquidación del impuesto no es obvia, al igual que el cargo a la Hacienda central o a las autonómicas de las posibles devoluciones a los contribuyentes. ¿Qué Administración devolverá a los contribuyentes el exceso de lo Ingresado a cuenta? Siguiendo esta misma línea se ven con claridad dificultades en la gestión compartida de los impuestos y en la administración de la Agencia Tributaria.
Por otro lado, y desde el punto de vista de la solidaridad, el nuevo sistema con recursos mayoritariamente territoriales implica diferencias de capacidad financiera, dadas las diferencias de renta entre las comunidades. Se requerirán, posiblemente, mecanismos extra de nivelación en forma de transferencias. Esto último resulta complejo, ya que, por ejemplo, ha de partir necesariamente del planteamiento explícito de criterios de solidaridad regional para así articular las transferencias de nivelación. Al mismo tiempo, estas transferencias, y el resto que completen la financiación autonómica, no pueden hacer olvidar la necesidad de reducir el déficit y cumplir los objetivos de convergencia.
Por último, creo que tampoco hay que olvidar en esta reforma otros aspectos que llegan a afectar a la propia estructura del Estado. Me refiero al logro de la adecuada coordinación entre las diversas administraciones territoriales y a contar con un proceso negociador eficiente. A evitar duplicidades y excesos de actuación pública. En este terreno tenemos, por ejemplo, la relación entre la Administración periférica del Estado y las autonómicas, que puede concretarse en conceptos como el de la Administración única e, incluso, la posible reforma constitucional del Senado. Son temas difícilmente separables del financiero, que podrían plantearse en paralelo. Con esta reforma se lograría que la descentralización no fuera una pugna por la obtención de mayores recursos de la Administración central, sino una eficiente relación política y hacendística entre el Gobierno central, los autonómicos y sus votantes.
