Progresividad y convergencia real

Todo sistema tributario es un compromiso político entre lo que un Gobierno quiere hacer -financiar un cierto nivel del gasto de forma equitativa y con los mínimos costes de eficiencia- y lo que puede hacer al respecto. El grado de desarrollo económico, la calidad de la Administración tributaria y la apertura exterior, son las principales restricciones de la política tributaria. La compleja relación entre estos factores y su naturaleza cambiante sitúan a la reforma fiscal en la agenda política de forma permanente.Desde principios de los ochenta, el mundo industrializado ha vivido una sucesión de reformas fiscales con tres rasgos en común: la preocupación por los efectos desincentivadores y la complejidad de los impuestos, el imperativo de adaptación a la internacionalización creciente y la desmitificación de la progresividad formal. España no ha sido ajena a este proceso. Su participación ha sido, sin embargo, tímida, reticente y poco sensible al rápido ritmo de apertuta económica al exterior.

Nuestro sistema fiscal es generador de costes, en buena parte evitables, que afectan negativa mente al potencial de la economía. Están bien documentados, por ejemplo, los efectos distorsionantes de la imposición societaria sobre las decisiones de inversión y financiación empresarial; o el impacto negativo de las elevadas cotizaciones sociales y el impuesto sobre la renta sobre el empleo y la oferta de trabajo; o la enorme he terogeneidad de nuestra compleja tributa ción de las rentas del capital.

El origen de estos problemas no puede reducirse a una causa única. En muchos casos nos encontramos con la inercia y el acarreo de modificaciones legales realizadas con más preocupación recaudatoria que atendiendo a principios de racionalidad económica, simplicidad y administración poco costosa. Pero con igual frecuencia, las distorsiones fiscales más notables han emergido como una contrapartida de la decisión de consagrar el valor simbólico de la progresividad formal -de tarifas con tipos marginales elevados y fuertemente crecientes- por encima de cualquier otra consideración.

Cuando los impuestos operan sobre bases fuertemente erosionadas por la evasión y la elusión, mantener tarifas de una acusada progresividad formal conduce a una ficción de equidad. Las distorsiones sobre el ahorro, la inversión, el esfuerzo laboral y los incentivos a la ocultación no permiten asegurar que entre progresividad formal y progresividad real haya conexión alguna. Esta valoración, refrenada por abundante evidencia empírica y compartida por la política tributaria de la mayoría de los países de la OCDE, obliga a reconocer que la progresividad formal no es el instrumento más idóneo para alcanzar las metas de equidad que el proceso político establezca. Los programas de gasto social han demostrado ser medios más eficaces y potentes a este respecto.

El proceso de integración europea afecta con especial intensidad a aquellos impuestos cuyas bases son más móviles: impuestos indirectos, impuestos sobre beneficios y fiscalidad del ahorro. En principio, un país cuyo objetivo sea acelerar la convergencia real a nivel de renta per cápita de sus socios más desarrollados, debería recurrir en menor medida que éstos a la fiscalidad sobre el capital, ya que ésta es determinante de los flujos de ahorro e inversión. Pero seguir esta estrategia requiere convicción acerca de su necesidad la reiterada postergación de la reforma del impuesto sobre sociedades o el tratamiento fiscal de los activos de renta fija indican lo contrario- y un cierto margen de maniobra recaudatorio.

De las alternativas abiertas a este: fin, la más inmediata -aumentar los impuestos indirectos- es de alcance limitado y puede tener efectos colaterales perniciosos sobre la inflación. Otras opciones serían el empleo más intenso de ingresos ligados a la prestación de servicios públicos, la reducción de las bolsas de ineficiencia en el gasto, la privatización allí donde las consideraciones de eficiencia la hagan aconsejable, y la lucha contra el fraude fiscal.

Un breve repaso de los estudios realizados por instituciones oficiales e investigadores independientes puede ofrecer una idea del orden de magnitud de las ganancias potenciales de recaudación abiertas a una más eficiente gestión de la política tributaria. Los resultados de estas investigaciones, además de confirmar un significativo aumento de la economía sumergida en la segunda mitad de los ochenta, indican que la cuantía de lo no recaudado podría situarse por encima del 5% del PIB. Aunque no se dispone de estimaciones comparables para otros países desarrollados, estas cifras indican que existen grados de libertad sustanciales que permitirían compensar las pérdidas recaudatorias asociadas a la convergencia fiscal, dejando incluso un margen para mejorar la competitividad de nuestro sistema tributario con reducciones en los tipos de la imposición directa o de las cotizaciones sociales.