Las entidades locales y el Senado

La Constitución española de 1978 diseñó un complejo sistema de distribución terriorial del poder basado en la existencia concurrente de diversas administraciones públicas, si bien, durante mucho tiempo, la atención más que prioritaria, tanto de los legisladores como de la clase política en general, ha estado muy dirigida a definir un espacio para las nacionalidades y las regiones que accedieron a su autogobierno, pero con un cierto olvido de los demás entes territoriales, que han tenido que configurar su propia identidad por la vía de los hechos, no llegando su ley básica hasta siete años después (2 de abril de 1985).Además, el surgimiento de unas nuevas entidades -las comunidades autónomas- suponía para éstas la necesidad de buscar un espacio propio, su encaje entre el Estado y unas entidades locales ya existentes, lo cual implicaba basar su identidad funcional a costa de competencias tradicionalmente ejercidas por el Estado, pero también ensanchando su ámbito respecto a unas entidades locales cuyas competencias no estaban suficientemente definidas.

Así, en esta larga y primera fase, los entes locales se ha-llaban más preocupados por definir su ámbito de decisiones, al tiempo que rechazando injerencias de otras entidades, entendiendo la autonomía local exclusivamente como ausencia de controles e invasiones competenciales más que en el sentido positivo de la garantía institucional (L. Parejo), considerada como el derecho a participar en cuantos asuntos afecten a la comunidad vecinal.

No obstante, urge ya que los entes locales y las demás entidades públicas centren su atención prioritaria en vertebrar y articular su actuación con la de las demás instancias de poder. En ello cobra especial importancia la conjunción con las entidades locales, pues, como señala Bassanini, "la reforma de la Administración local no es en el gran libro de la reforma del Estado, un capítulo diferente al de la reforma regional; si falta la primera, también esta última queda incompleta".En este sentido es preciso destacar el carácter bifronte de las entidades locales, el cual supone una doble vertiente de éstas, en que, partiendo de su autonomía local (que es también política, y no sólo administrativa como en ocasiones peyorativamente se ha señalado), pueden relacionarse directamente no sólo con la comunidad autónoma en la que se integran (como sucede en los länder alemanes) ni tampoco únicamente con la Administración general del Estado (como en el sistema francés originario), sino con una y otra, si bien puede observarse una mayor intensidad en sus relaciones con las comunidades autónomas en que se integran, y ello por diversas razones, pero especialmente por el hecho de que las competencias que relaciona la Ley Básica de Régimen Local tienen especial conexión con las que el artículo 148 de la Comunidad Europea atribuye a las nacionalidades y regiones.

Por otra parte, las comunidades autónomas, pese a imponerse a sí mismas, en sus propios estatutos, la transferencia de competencias hacia las entidades locales, lo cierto es que han preferido instalar su propia Administración periférica antes que hacer efectivo ad intra el principio decentralizador, pero sin tener apenas en cuenta unas realidades locales necesitadas de articulación.

En ello han influido muy diversas causas, algunas provenientes de las comunidades autónomas, como el deseo (comprensible, aunque excesivamente prolongado) de reafirmar su propia identidad institucional, el mimetismo respecto a la organización estatal o simplemente el temor a perder protagonismo. También el Estado tiene su propia responsabilidad por la forma dispersa y desarticulada de dictar los decretos de transferencias, el mal ejemplo de la continuidad del aparato burocrático estatal o la falta de definición adecuada del grave problema de las insuficiencias financieras de los entes locales, para lo cual deberían estudiarse algunas propuestas, como la participación en los fondos estructurales europeos o en el porcentaje que sobre el IRPF se pueda transferir a las comunidades autónomas...

En cualquier caso, la cuestión ahora capital es la articulación más armónica de los entes locales con las demás entidades territoriales, para lo cual, sin perjuicio de las competencias autonómicas y a fin de lograr una mínima homogeneidad en todo el territorio nacional, el Senado constituye un marco ideal para llegar a un pacto político, por tres tipos de razones:

En primer lugar, por el hecho de que, si bien, como señalamos, son más intensas las relaciones entre las comunidades autónomas y los entes locales, la Administración del Estado no desaparece en cuanto a éstos, dado el carácter bifronte de los mismos, existiendo relaciones directas entre la Administración del Estado y las comunidades locales, de modo que en el marco de esta Cámara podría canalizarse el estudio, las propuestas y, en su caso, la toma de decisiones por lo que a este tema respecta.

En segundo lugar, por el hecho, aún no resaltado (en el sentido que inmediatamente señalaremos), de que el Senado es 1a Cámara de representación territorial" (artículo 69). Sin duda, no puede ignorarse que con ello se quería hacer referencia, fundamentalmente, a la configuración autonómica de esta institución, pero no debería tomarse en sentido excluyente, pues también podría potenciarse la posibilidad de que, siendo una "Cámara de representación territorial" sea ella la que tome cierto protagonismo en los temas que afecten a las entidades locales, en la medida en que el Estado se organiza territorialmente no sólo en comunidades autónomas, sino también en municipios y provincias (artículo 137).

La tercera razón que permitiría -o tal vez debería potenciar la actividad del Senado en relación con los entes locales tomaría como punto de partida una interpretación -a mi juicio, no son excluyentes- diferente del argumento anterior; esto es, la consideración de que cuando se la califica constitucionalmente como Cámara de representación territorial se están contemplando las implicaciones autonómicas. Pues bien, en este sentido, también adquiere relevancia el papel del Senado, en la medida en que, siendo prioritariamente una Cámara autonómica y dado que los entes locales están especialmente imbricados en sus relaciones con las comunidades autónomas, y siendo éste el foro de debate y decisión para la articulación vertebrada de la distribución territorial del poder, debe ser en su seno donde, a propósito de las autonomías, se contemplen las relaciones con las entidades locales.

El Senado puede y debe adquirir un especial protagonismo en la articulación de los entes locales, bien como órgano de audiencia o participación, bien mediante la creación de una comisión ad hoc que permita examinar y tomar decisiones, siempre desde la creencia y convicción en el sistema descentralizado, máxime considerando el gran número de senadores que son miembros de entidades locales y siendo éste un momento idóneo por la inminente ampliación competencial, que va a posibilitar que en un futuro sean las comunidades autónomas las administraciones preferentes en su territorio.