Tribuna:EL MERCADO DEL AUDIOVISUALTribuna
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Europa y la televisión

1. Desde que España se incorporó a la Comunidad Europea añadimos una nueva fama a las otras que nos adornaban: la de ser incondicionales entusiastas de la causa de la integración. Así lo reconocieron inmediatamente los funcionarios comunitarios mientras que las encuestas internas vomitaban seguridades sobre la indiscutible vocación europea de nuestra ciudadanía.No es fácil conocer la razón última de pasiones encendidas en el cruce de la primera mirada: tal vez los genes propios de nuestra raza, tan acostumbrada a departir con los pueblos vecinos, a conquistar y ser conquistada; o la ilusión propia de los conversos a una causa nueva; o la de los neófitos en una congregación que no había querido antes tomarles juramento; o la de los catetos, encantados de salir de las cuatro paredes de su aldea natal y codearse con lo mejor de este periodo de la Historia.

El motivo, al fin y al cabo, nos importa poco a los que estamos convencidos de que la unión europea es un objetivo lleno de ventajas que pueden sacudir y despertar hacia fórmulas políticas y económicas esperanzadoras a las instituciones de los viejos Estados europeos.

Se nota, y puede lamentarse, sin embargo, la miseria del debate español ante un proceso de tanta trascendencia. Antes que se consigue un chasquido de dedos estábamos sentados en el centro del patio de butacas de la gran representación europea, sin que tuviéramos la menor oportunidad de informamos verdaderamente del contenido del libreto.

Si se compara el largo y rico proceso hacia la ratificación del Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht, seguido en Dinamarca, en el Reino Unido, en Francia o en Alemania, con lo acontecido entre nosotros, se tendrá una prueba más que contundente de lo que quiero explicar: es posible que las nociones y los mensajes comunitarios no sean fáciles de trasladar al dominio del público en general, pero si los problemas se mantienen un tiempo vivos, se comentan, se exhiben y se explican terminan por difundirse y aprenderse.

2. Viene todo esto a cuento de la noticia, que ha empezado a ocupar estos días los medios de comunicación, que el ministerio correspondiente ha elaborado clandestinamente una norma de transposición de la Directiva de la Comunidad Europea denominada "Televisión sin fronteras" (número 89/552 CE), y ha conseguido avanzar en su tramitación hasta el extremo de ponerla sobre la mesa del Consejo de Ministros.

El secreto observado en la elaboración de la norma de integración de la Directiva, es dificil de justificar teniendo en cuenta la obligación constitucional de permitir la participación de los interesados en la elaboración de las normas que prepare el Ejecutivo (principio subrayado hasta el aburrimiento por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo), y menos aún considerando que en este caso las empresas afectadas son pocas y están perfectamente determinadas, y pueden resultar gravemente dañadas por la nueva regulación.

Pero, además, el acontecimiento permite darse cuenta de lo mal que se comprenden todavía las obligaciones comunitarias en algunos sectores de la Administración.

3. La Directiva que se trata de aplicar en España ahora es de 3 de octubre de 1989. Los Estados miembros de la Comunidad estaban obligados a transponerla a su derecho interno antes del 3 de octubre de 1991. Casi todos han comunicado a la Comisión que han aprobado o que tenían normas aprobadas que bastan para incorporar la directiva a los respectivos ordenamientos nacionales. Pero la verdad es que en relación con los Estados más significativos la Comisión mantiene discrepancias y contenciosos porque considera insatisfactoria o parcialmente incorporadas las normas de la directiva.

Existen bastantes razones para discrepar de una aplicación rigurosa y hecha al pie de la letra del contenido de la directiva (la norma está en cuestión en el debate GATT sobre la protección del audiovisual europeo; la Comunidad puede difícilmente justificar decisiones de contenido cultural e imponerlas a los Estados miembros porque no tiene competencias suficientes para hacerlo; ante la aplicación de la Directiva se ha cruzado el principio de subsidiariedad, consagrado finalmente en el Tratado de Maastricht, y que favorece la autonomía de los Estados miembros para la consecución de objetivos marcados en normas comunitarias; en fin, y sobre todo, porque la Directiva, correctamente interpretada, ofrece unos márgenes importantes de discreccionalidad para su aplicación por el legislador de cada Estado miembro, etcétera). Pero no tengo el propósito en esta ocasión de recordar en qué han consistido los contenciosos europeos sobre la aplicación de la Directiva y las opciones seguidas en cada Estado, miembro al incorporarla, con el consentimiento o sin la aprobación de la comisión. Prefiero limitarme a retomar las ideas expuestas al principio.

4. La Administración española se ha puesto a la tarea de transponer la directiva porque cree que ésta es una obligación comunitaria ineludible. Indiscutiblemente es una obligación. Pero no es una obligación mayor que otras que pesan sobre la Administración española, a efectos de organizar el sector audiovisual, derivadas de la Constitución y el derecho comunitario y que están lamentablemente incumplidas. Para no hacer extensa una relación que no cabría en este artículo, me limitaré a establecer, tan sólo, algunas observaciones generales:

. El sector público y el sector privado de la televisión tienen en España un tratamiento normativo y económico abolutamente desigual. La legislación que se aplica a la televisión privada en materia de programación y publicidad (contenida básicamente en la ley de 3 de mayo de 1988) es mucho más limitativa que la aplicada a la televisión pública (ordenada todavía en el estatuto de la RTV de 10 de enero de 1980). Lo cual resulta extraordinario cualquiera que sea el punto de vista que se use para valorarlo.

Pero me limitaré a destacar lo más sustancial: la televisión pública y la privada compiten en el mercado de la publicidad por atraer para sí la parte más importante de la inversión de los anunciantes. Desde el punto de vista de la televisión pública esta competencia, llevada al extremo con que se practica entre nosotros, la obliga a abandonar los programas de servicio público y a entregarse a una programación comercial salvaje. Lo cual supone la renuncia, por parte de los poderes públicos, a que la televisión sea un instrumento de conservación y difusión de la cultura.

Las televisiones públicas, para cumplir sus fines de servicio público pueden y deben ser subvencionadas por los poderes públicos, a fin de que puedan apartarse de la competencia comercial con las televisiones privadas. Esto es posible también en el ámbito del derecho comunitario. Lo que resulta contrario a las reglas de la libre competencia es tener libertad absoluta para acudir al mercado de la publicidad y al tiempo contar con subvenciones públicas.

En todos los Estados europeos importantes donde conviven televisiones públicas y privadas se han buscado soluciones para evitar estos efectos perversos. La BBC inglesa tiene una prohibición absoluta de publicidad. Las cadenas públicas alemanas tienen un límite diario de 20 minutos de publicidad, una prohibición absoluta de emitirla a partir de las ocho de la tarde y los domingos y festivos. La televisión pública italiana (RAI) tiene un límite semanal de publicidad (4% del total de horas programadas) y otro por hora (no se puede sobrepasar el 12% cada hora).

Puede decirse sin el menor riesgo de error que el arreglo del mercado del audiovisual, con fórmulas como las indicadas que restrinjan el acceso de las televisiones públicas a la inversión de los anunciantes, es una obligación derivada del derecho comunitario (artículos 85 y siguientes del Tratado CE) anterior y más relevante que la transposición de la Directiva "Televisión sin fronteras". Sin ninguna duda: tanto por el rango de las normas que se están infringiendo como por la mayor jerarquía de los principios que se están conociendo.

. La segunda observación es de índole tanto comunitaria como constitucional. Es totalmente inaceptable, si se compara nuestra situación con la existente en otros países de la Comunidad, que la autoridad que controla y tutela a las televisiones privadas sea la propia Administración activa, que también es la exclusiva propietaria de la televisión pública.

Una situación tan insólita como esta permite, por ejemplo, que se sancione a las televisiones privadas por supuestas infracciones (como, por ejemplo, los excesos en el tiempo empleado en emisión de publicidad) que cometen en tanto o mayor grado las televisiones públicas y que no merecen por ello el menor reproche. 0 también que la Administración, que debe autorizar previamente la transmisión de acciones de las empresas titulares de las televisiones privadas use esta potestad -que es estrictamente reglada- con ligencia variable dependiendo del peticionario, o para influir en la configuración de los grupos de control de estos medios. Todo lo cual es extravagante si se contempla desde una perspectiva comparada. Por no salir del entorno mediterráneo buscando ejemplos, en Francia o en Italia el control del audiovisual se ha conferido a autoridades administrativas independientes, separadas de la organización ministerial (el Conseil Superieur de l'Audiovisuel en Francia a partir de la Ley de 17 de enero de 1989; el Garante en Italia, creado por el artículo 6 de la Ley de 6 de agosto de 1990), que garantiza la igualdad de trato y preservan las reglas que disciplinan el funcionamiento de la televisión pública y de la privada, incluidas, desde luego, las que conciernen a la regular competencia económica.

La implantación de estas fórmulas está requerida tanto por reglas comunitarias como por principios derivados de la Constitución. Y es más urgente y necesario que la Directiva "Televisión sin fronteras". Ni los valores, ni los principios, ni las normas infringidas, son parangonables.

Dadas todas estas urgencias y su valor prevalente sobre la transposición de la Directiva, la única explicación posible al intento de incorporarla con estricto rigor mediante un texto de elaboración clandestina es (si excluimos la ignorancia, o el intento de encubrir de esta forma agresiones directas a grupos de comunicación concretos en beneficio de otros, justificaciones que no hay que suponer en modo alguno) el candor proeuropeista al que me refería al principio.

Le han bastado a las autoridades secundarias del ministerio responsable conocer las intenciones de la Comisión Europea para acelerar la incorporación de la Directiva. Y dar curso, en fin, así, a la ordenación pendiente menos importante sin entretenerse a resolver antes lo primordial: la organización del sector y la fijación de garantías para las libertades que se ejercen en su ambito, según exige, de modo perentorio, no sólo el derecho comunitario, sino también la Constitución misma.

Santiago Muñoz Machado es catedrático de Derecho Administrativo.

* Este artículo apareció en la edición impresa del miércoles, 27 de octubre de 1993.